制度实施与成效反思

一、吉林省通化市集体林权改革实施情况

通化市位于吉林省东南部，森林资源十分丰富，全市有林地面积93.1万公顷，其中集体有林地面积71万公顷，森林覆盖率63%。纳入集体林权制度改革面积为66.5万公顷，集体林地占全市林业用地面积的70%。全市选择了65个不同类型的村进行改革试点，截止目前已完成改革面积1054.5万亩，占集体有林面积的98%。

二、吉林省通化市集体林权改革的绩效分析

从整个林权改革的过程和实施情况来看，新集体林权制度改革产生了很大的经济和社会效益。从上述的政府统计数据来看，吉林省通化市集体林权改革在提升林业经营绩效方面取得了显著效果，主要表现在以下几个方面：

（一）林权改革的经营绩效分析

集体林改激发了林农的造林积极性，林业经营绩效明显提高。2009年，全市实现林业产值达61.7亿元，比上年增长了23.4%；占农业总产值的49.5%，成为农业经济的支柱产业和农民收入的主渠道。林权改革显著地增加了农民收入,为广大农民开辟了致富的新途径。通过政策性让利和加快发展林业产业，农民来自林业的收入大幅度增加，2009年，农民人均林业收入达1950元，占农民人均纯收入的34.6%，群众对林改革的满意程度很高。

（二）林权改革的社会绩效分析

从社会效益角度来说，本次改革解决了大量的历史遗留问题，促进了和谐社会建设，推动了农村民主政治建设。这次林改一是对历史遗留的林权纠纷进行了清理和解决，林改中，全市解决了林权纠纷4，541起，其中林地权属纠纷占30%，合同纠纷等占70%,消除了农村不安定因素，促进了农村社会和谐稳定；此外，实行民主、公开的阳光操作，避免了少数人借集体林流转之机牟取私利的行为，改善了干群关系，增进了农村社会和谐。

（三）林权改革的生态效益分析

林改后，实现了山有人看,树有人管,林有人造。2009年，全市造林26万亩，其中非公有制造林24.7万亩，占全市造林面积的95%，为建市以来造林面积最多的一年。同时，农民把林地当作自己的生命地，把林木当作自己的生存林，“管好自家山，看好自家林”已成为农民的自觉行为，滥砍盗伐现象明显减少，全市森林案件发案率由过去每年平均1500多起下降到去年的820起，成为建市以来最低的一年。

三、吉林省通化市集体林权改革绩效的问题分析

目前集体林权制度改革的试点工作已经基本结束，从各方面看，林改工作取得了明显成效，但是林改也存在许多问题，尚有许多历史问题也有待于解决，改革成果制度化尚需时日，影响集体林权改革的诸多矛盾还需进一步研究。集体林权制度改革涉及面广,涉及的权属等各方面利益关系复杂，如果处理不当，极易造成林区秩序的混乱和新的乱砍滥伐，很可能引发新的矛盾和纠纷。虽然在改革工作中在很多方面取得了好的效果，但也存在一些有待进一步解决和完善的问题。

（一）经济效益问题

集体林产权制度改革目前是把90%以上的集体林地经营权落实到农户层次上，以通化市周边县市为例，集安市家庭经营承包形式达87%，通化县达到95%。但是分山到户后，林业建设呈现出林权结构分散化的特点，产权明晰后，木材价格上涨，农民更加关心自已的林地面积及边界，造成每个农户拥有多块林地。笔者曾到云南农村进行过实地调查，发现由于历史、自然等原因当地每户林农的林地面积平均计算起来比较小，细碎化的程度较高，通化地区林业生产也在某种程度存在这一现象。林地的分散经营，林地的细碎化一方面造成农户经营效率不高，另一方面也导致了经营成本增加等问题。如何实现多种经营、实现规模效益，仍是摆在决策者面前的主要问题。

（二）生态效益问题

林权改革的生态效益问题是目前学者普通关注的问题。林地具有耕地没有的生态功能，但生态公益林属于公共产品，人们在消费这类产品时，往往都会有不付费的动机，搭便车的现象比较普遍，如果再没有适当的制度安排，后果不堪设想。在公益林补偿机制上，目前，国家对重点公益林补偿标准仅仅为每亩每年5元，公益林与商品林的效益相比，相差甚大。加之，在生态公益林区，受利益驱使，村民法制、保护意识淡薄等原因，对生态公益林破坏程度也是惊人的。这些问题让新集体林权改革在实施过程中难度加大，如果处理不恰当，乱砍滥伐的现象会变得更加恶劣。

（三）社会效益问题

林权改革的决策者，除了要考虑林业增产、农民增收外，也不能忽视林权改革对社会效益的影响问题。目前在其他省份的主要林区都出现了“归大户”的情形，几个“大户”占有的林权面积就有可能占到数千至数万亩。要看到，林地集中在少数人手中，虽然提升了经济绩效，但也从侧面大大削弱了其社会绩效。如何通过新集体林改将林改的社会效用凸现出来，防止林改工作出现的公平失衡现象，是今后工作中值得深思的问题。

此外，目前农民得到的收益是依靠政策让利和价格上涨，由于林木（特别是在北方地区）生长周期长，在林改完成后，政策效应和价格效应释放完以后，如何建立起有效的激励机制也是今后决策工作要考虑的重点。

四、对策及建议

吉林省地处北方地区，与南方集体林区相比树木生长周期长。有数据表明，以北方地区常见的柞树为例，主伐期大约50―70年。生长周期如此之长，使北方的林农在造林及投入等方面面临的风险性和不确定因素增加。集体林权是一项复杂而需要缜密思考的工作，必须从北方地区林业生产经营的特殊性出发，在改革工作中，必须通过对各个环节的工作程序和要求做详尽的规划和规定，使林改工作在法律的框架下平稳推进。因此，建议结合以下几个方面寻求改革的有效路径：

（一）通过多种途径实现联合经营，实现规模效益

笔者认为，目前阶段可以借鉴南方省区关于土地平整的一些方案和措施，由于历史和自然原因云南西双版纳州勐海县勐遮镇地的田地点多、量少，当地村委会通过土地平整，不仅提高了土地的利用效率，也为土地规模化经营做出了有益的尝试。当然，林地资源的整合要受到地势、林地土壤的肥沃程度以及历史原因的限制，实施起来要比土地的整合难度大，为此，大多数学者主张通过林地流转的方式来实现规模经营，但是目前林地流转市场发育相对滞后，流转过程中出现的倒卖、炒卖现象比较严重，在制度、立法滞后的情况面前，以行政村为单位，采取综合整合、联合经营形式缓解这一难题不失是为一种选择。总之，应当立足每个行政村的实际情况，真正做到“一村一策，”在此基础上，再通过完善评估、中介等各项流转制度以实现林业规模化经营的问题，让农户朝着利益最大化追求方向发展。

（二）建立合理的利益分配机制

第一，结合北方地区林木生长周期，对于主伐期超过一定年限的林木，在承包期满后还可以按照国家有关规定和相关政策优先继续承包。第二，要加大对重点林区的财政转移力度和税费改革；第三，关于生态公益林比例问题，从现实情况看，这种补偿标准难以有效启动林农对公益林管护的积极性，应不断提高补偿范围和补偿标准并且补偿应分级分类进行。

（三）建立健全集体林权法律制度

目前关于林权法律制度主要以《物权法》、《森林法》以及《农村土地承包法》等法律文件构成，其内容主要参照了农村集体土地产权制度进行设计，而新集体林改在制度设计、制度实施背景方面与土地承包制度均有很大的不同。同时，林地的生态外部性、林木的周期特点都决定了林权改革需要不同于土地的法律制度做支撑，现有的林权法律制度体系给林权改革带来许多法律障碍，制约着集体林权制度改革进程。因此，在集体林权制度配套改革的阶段，在立法上，需要平衡社会的生态公益、林业产业效益、林农的权益三者之间的关系，构建新型林权改革法律机制，加快林业法律制度创新，不仅是改革的需要，也是改革的重要任务和目标。

(作者单位：中央民族大学)