从深圳市城市更新面临困境中反观弹性规划的重要性

摘要：随着深圳城市建设活动空前繁荣，城市化进程加速发展的今天，越来越多的城市面临无地可扩的境地，城市建设由此转向城市更新的阶段，因此城市更新的对象往往是对于现有土地使用功能已不能满足日益发展的社会需求的用地。然而对于城市更新，一方面是对土地用途的更替，另一方面更重要的是带动城市的进一步发展，面对更新过程中遇到的种种困难，越来越多的规划工作者认识到在城市规划之初就应该引入弹性控制用地的规划理念，从而提高城市规划的可实施性，实现土地的可持续发展。

关键词：深圳市城市更新；弹性规划；白地

Abstract: The city of Shenzhen was undertaking unprecedented tasks of massive construction activities in passing decades. The urbanization had successfully brought prosperity to its urban economy. Today, the city is facing the issue of land shortage, thus indicates that the city has being gradually changed from urban construction to the urban renewal stage.From the renewal perspectives, two issues needs to be addressed urgently, first is to resolve the issue of land use replacement; secondly, is to stimulate the urban growth through urban regeneration. While facing all types of difficulties, more and more planners aware the needs of introducing flexible land use concept to implement the practical planning and achieve land sustainability.

Key words: Shenzhen urban renewal; flexible planning; white land.

中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编码

1、深圳城市更新背景

回顾深圳历经30余年来的城市建设史，就是一部浓缩版的中国改革开放史。深圳经过短短30年的建设和发展，由一个昔日的边陲小镇发展成为如今中国与国际交往的主要门户、内地与港澳合作的前沿阵地，创造了举世瞩目的“深圳速度”，跻身千万人口的特大城市。按照城市化标准衡量，深圳已实现了全市域城市化，但是，从城市长远可持续发展的角度来看，目前诸如土地储备不足、城市化水平较低等种种困扰已经摆在城市发展的脚步面前。

1.1土地储备不足

根据资料显示，深圳市2011 年用地需求仍然旺盛，该年度申报用地的建设项目共1106个，涉及用地需求103平方公里。经过三十年快速扩张建设，深圳已面临几乎无地可用的局面，供需矛盾突出。深圳市域范围仅1953 平方公里，2007年建成区已达到750平方公里，深圳市土地利用实际剩余可建设用地仅200 多平方公里，根据深圳市2008-2012 年土地利用规划年度实施计划中建设用地供应量数据（表一）推算，5年左右的时间土地资源就会被耗尽。

表一：深圳市2008-2012年份年度供应统计表（注1）

在如此紧张的局面下，深圳市借助城市更新在新时期新环境下，进一步盘活土地资源，提升土地利用价值，转变经济发展方式、依法严格管地和节约集约用地，开展土地整备，显得尤为重要。

1.2部分地区现有城市功能不能满足日益发展的社会经济需求

深圳由一个小渔村转变为一个具有国际影响力的现代化大都市，其速度与成效是有目共睹的。部分早些年建设的商住混合区、工业区以及遗留的城中村开始出现功能不合理、产业结构落后、城市面貌差等问题，与深圳现阶段的社会经济发展水平不符，同时也不能满足当地居民现在的生活服务需求，亟待更新。

1.3产权复杂，多方利益诉求难以平衡

深圳目前存在大量性质不定、权属不清的土地，造成了土地权益不清，责权不公等现象，面临市场经济下产权制度为基础的多方利益平衡要求，城市更新既是一次较全面的利益的重新分配，又是一次城市物质资源的重新配置。[1]

2、深圳城市更新政策回顾

随着深圳市城市的转型升级，原有粗放型发展模式早已不适应现阶段发展需求，随着土地供需矛盾日趋突出，“城市更新”已被深圳市政府作为提升特区经济、有效解决土地资源稀缺的一项重要工程。在这一过程中，为了推动城市更新发展，深圳市先后出台了一系列政策及措施。

早在2003年，就成立了福田区重建局以推动城中村改造，并通过引入市场力量参与，造就了渔农村和岗厦改造的成功案例；

2004年和2007年相继启动以城中村、旧工业区为改造对象的更新计划；

2009年10月颁布了《深圳市城市更新办法》[2]，明确了城市更新的内涵，并提出“城市更新单元”的概念，作为城市更新的规划指引。具体类型包含“综合整治类城市更新、功能改变类城市更新、拆除重建类城市更新”三种。

为更顺利推动《深圳市城市更新办法》的实施，随后于2012年推出《深圳市城市更新办法实施细则》[3]，详细补充说明了城市更新办法实施过程中具体问题，规范城市更新活动、建立规范、有序的城市更新长效机制。

3、深圳城市更新面临困境

自上世纪90年代以来，深圳城市化进程便为“两轨并进”的模式，在政府主导之外，农民也可自发地通过土地参与到城市化进程中来，就这样，不合法却真实存在的城市化一直发生着。虽然经过1992年原特区内统征和2004年原特区外城市化转地之后，理论上深圳已是全国惟一将土地全部收归国有的城市。但事实上，原来的农村集体经济组织仍占用大量土地资源，在土地管理权上仍然存在明显的二元化，深圳城市更新的复杂性也由此而来。

资料显示，截至2011年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，占了深圳市总建筑面积的49.27%。而深圳市原农村集体经济组织共占用约390平方公里的土地，其中仅有95平方公里为合法用地。这意味着，在现行政策规定下，深圳有超过295平方公里的“违法建筑”土地无法进入市场流转。[4]

因此，深圳市城市更新进程比想象中的要难，从目前的结果来看并没有达到预期，面临种种困境。反而由此引发了新的担忧：更新后的城市是否会出现如美国、中国台湾地区的中心区衰落现象，以及形成新的土地资源浪费。

3.1土地主体不明、权属不清，多方利益难以协调

深圳城市更新最大的特点是开发主体的多元化，政府、土地使用权人或者其他符合规定的主体都可参与城市更新计划。城市更新中矛盾的焦点是土地权属的不明晰，在更新过程中要实现各方利益及社会公共利益均衡，需要一个漫长而艰难的协调过程。

仅仅在城市更新前期的土地征收、拆迁过程中就要面对拆迁这一首要难题，严重阻碍了城市更新的速度。业主的天价拆迁补偿期望带来的“钉子户”，不仅成为更新改造工作的最大障碍，更使得一大批已完成审批的城市更新项目在拆迁阶段陷入停止状态，并进一步推高成本、扰乱市场，开发商为了获取合理的利益，只能通过提高房价来实现，使得社会矛盾更加激化。[5]

3.2城市发展速度超过规划预期，规划编制滞后于城市发展

回顾历次深圳市城市总体规划，从开始组织编制工作至审批通过，往往要历经漫长的过程。以《深圳市城市总体规划（1996-2010）》编制过程为例，1993年6月，市政府启动对上轮总体规划修编工作，到总体规划成果最终审批通过共经历了“纲要阶段（1993-1995年）—成果阶段（1995-1996年）—报审阶段（1996-2000年）”三个阶段，历时7年时间。在这一过程中，城市也在发展变化着，待最终成果审批通过开始实施时，编制之初所采用的基础资料等数据已经改变，这就造成规划编制工作不能及时跟进城市发展速度，造成规划滞后，不能有效指引城市建设。

虽然城市更新面临种种困境，但也不乏个别成功的案例。城市更新固然能或多或少解决一些问题，但是反观城市发展历程，能否在城市规划建设之初就尽可能多的考虑到未来城市发展的弹性空间，作为发展预留地进行控制，或可缓解城市发展到一定阶段时面临的诸如城市功能不满足发展需求的问题。

这就要求在城市规划编制过程中引入土地利用弹性规划机制，一方面可以避免规划编制过程中由于基础数据变化引起的规划成果滞后性，难以指导城市发展建设；另一方面还可以减少城市发展过程中未经规划允许的违法建设现象出现而造成的土地权属不清、后期改造拆迁困难等难题。

4、弹性规划起源

弹性规划是市场经济的产物，早在20世纪60年代，法国、德国（西德）等国家就开始探讨弹性规划方法论，同时编出若干不同的方案，供决策部门评价选择。弹性规划理念更强调实现规划目标的过程，而不是追求规划的终极目标，强调规划是一个连续的过程，强调建立“滚动机制”，规划的思路以及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。

弹性规划主要体现在控制指标的弹性；弹性用地的预留；规划体系、时序及期限的灵活性。以下主要针对土地利用弹性规划进行阐述。

土地利用规划是对未来区域经济发展在用地布局、利用等方面的预测及安排，因为在规划过程中不可避免的存在内外部环境的不确定性及规划主体的主观性，在土地利用规划中制定弹性的土地利用规划，是市场经济发展的必然结果。由于规划中的弹性是相对于刚性而言的，土地利用规划弹性理论主要针对原有规划缺乏灵活性、过多限制与约束的缺点，制定符合实际情况、有利于实施的弹性土地利用规划。

5、土地利用弹性规划的特征

5.1土地利用弹性规划是动态和不确定性的规划

土地利用弹性规划与市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导和决定作用。市场经济许多变化因素的不确定性、不可预见性和不可测性，迫切要求编制具有广泛适应性的灵活机动规划，即弹性规划。

5.2土地利用弹性规划是多目标的协同规划

土地利用弹性规划应该是以经济、社会和生态环境等多目标协调发展为指导原则，优化配置土地资源，实现经济、社会和生态效益的综合最大化，追求全方位的综合发展。并且充分考虑土地资源配置中的各种利益主体的利益与责任均衡问题，运用多种保障手段促进规划目标的实现，动态的分解相关指标，实现土地利用的多方利益均衡。

5.3土地利用弹性规划是可持续性的规划

土地利用弹性规划注重对土地资源的优化使用过程，使土地生态系统能够实现自我更新和修复，并且更为高效的发挥土地利用的价值，避免过度开发而造成的代际不公平现象。树立规划协调观念，采用公众参与和“自下而上”、“自上而下”相结合的方法，充分协调，实现土地资源的可持续利用，保证规划的有效实施。[6]

6、土地利用弹性规划的功能

土地利用弹性规划的功能主要考虑经济发展中的不确定因素，解决传统规划中存在的不合理刚性问题。

首先，要解决经济发展不确定因素对土地需求的不确定性。虽然在以往的规划中会采取大量定量分析手段，但由于定量研究不能很好的解决因经济不确定导致的突发需求，规划仍不能很好的满足社会经济发展需求。

其次，要解决土地利用规划中的不合理刚性问题。缺乏弹性的规划方案由于用地调整难度较大，往往产生超越规划的批地用地，或阻碍经济建设或使建设呈现无序。弹性规划恰恰以解决规划中不合理的刚性问题，避免产生用地不合理、不合法及其经济负面效应。[7]

7、弹性用地规划的成功经验

新加坡城市规划体系中，“白地”规划既是一种简单有效的弹性用地规划先进理念。

7.1“白地”概念

“白地”（White Site）是由新加坡市区重建局（URA）于1995年提出并开始试行的新概念，具有很强的土地兼容性。意在通过预留当时功能无法确定的用地，为将来提供更多灵活的建设发展空间，白色用地定义为区位极其重要、土地价值高或升值潜力巨大、且不能在短期内明确性质的一类用地，主要为未来开发建设预留空间。

“白地”的核心是“白色成分”，是指“白地”内可用于其他用途开发的用地性质和用地比例。所允许的白色成分的多少是白色地段灵活性的表现，开发商可在一定许可条件下，通过对白色成分的合理调配与布局，充分发挥白色地段的综合效益。

“白地”往往是政府希望控制的地区，并期望结合动态的市场需求达到最好的开发效果。一般具有以下条件：1）区位条件良好；2）周边环境发展成熟；3）基础设施配套完善，发展潜力巨大；4）周边存在着历史文物保护等更为复杂的影响因素，需要在市场运作中仔细考量。[8]

7.2“白地”作用

7.2.1适应市场经济发展需求，降低开发商风险

其主要价值体现在开发商在“白色地段”99年租赁使用期间，按照政府招标合同要求，可以根据市场及土地开发需要，灵活决定或更改土地利用性质，土地其它相关混合用途， 以及各类用途用地所占比例，而无需递交申请及交纳土地溢价，从而减少租金受市场影响的风险，大幅增加土地开发潜力及土地的市场价值。

7.2.2提升土地开发潜力、充分发挥土地市场价值

白色用地的规划过程就是先预留出需要控制的地段，起初保留为绿地或建设临时性建筑，等发展到一定阶段时，根据周边及市场发展需求确定其用地性质，根据未来的需求灵活决定地块用途，发挥土地的使用价值。减少不必要的重复建设，满足未来发展的不确定性需求。

新加坡“白地”开发效益增值案例[9]

新加坡国立大学环境与设计学院 经济计算模型分析五处白地

从以上案例经济计算结果来看，“白地”与普通用地开发相比，因为用地性质灵活改变得到的增值从5.68%到6.56%不等，增值7百万到4千3百万新元；因为等待开发时间得到的增值从17.01%到30.97%不等，增值8百万到4千4百万新元。

因此，“白地”的设置使地块在市场经济下，对土地开发潜力及土地市场价值提升有重要作用。对于暂时不能确定用途的土地先作为公共绿地闲置，每五年对规划做一次修正，评估其土地价值，既有效提高土地开发效益，又避免了土地被低产出率的产业占用，在以后的城市发展中无地可用。

7.3“白地”概念在国内的运用

苏州工业园区的规划建设就是新加坡城市建设在国内成功实践，“白地”概念也被引入了工业园区规划中，位于核心区的土地至今仍被控制，但其开发效益已翻了几番，比过早出让带来较低的经济效益、社会效益与低水平的景观环境更具价值。

运用新加坡“白地”概念进行规划设计的另外一个案例是昆山花桥国际商务城，在核心区内规划了7公顷的白地，以灵活适应市场和实际发展需求，提高土地利用率，做到高度集聚，最大限度的发挥土地的经济效益。并为今后十年开发预留，做到让最有价值的土地最后开发。

8、结语

近几年，关于弹性规划的理念被越来越多的引入到了规划编制工作方法中，但是在具体实施的过程中，仍存在很多问题与矛盾。

弹性，即意味着可变性和不可预知性，因此在弹性规划实施过程中需要适时进行定性和定量的判定，进行客观的评估，在这个过程中，也不排除会给某些机构和团体为了谋取一己之利提供可乘之机。因此，弹性规划能够顺利实施，还需要时间去探索和实践，借鉴国内外先进理论和经验，总结出适合中国国情的具有可操作性的一系列完整的规范和准则，以更好的推动城市和社会的良性发展。

参考文献

[1] 王睿霖，陈栋，陈怀录. 深圳市城市更新对西部地区城市更新的一些启示——以兰州市为例[J]. 城市规划， 2012 （5）： 79-83.

[2] 《深圳市城市更新办法》 深圳市人民政府令（第211号）2009-12-1

[3] 《深圳市城市更新办法实施细则》深府（2012）1号 2012-1-21

[4] 胡廷鸿.深圳试验二次：探索土地资本化破解财政难题. 新浪房产. 2012-05-31

[5] 海量城市更新如何破解拆迁难题？[N]. 南方日报， 2013-01-23 （OD02版：龙岗视窗）

[6] 尹水镜. 土地利用弹性规划的内涵及特征研究[J] . 科技信息， 2010（35）：640-646.

[7] 张丽琴. 土地利用弹性规划研究[J]. 资源开发与市场， 2004 20（4）：279-280.

[8] 孙翔. 新加坡“白色地段”概念解析[J]. 城市规划， 2003（07）：51-56.

[9] YU, Shi Ming, SING, Tien Foo and ONG, Seow Eng. “WHITE” SITE VALUATION: A REAL OPTION APPROACH[A]. For the Fifth Annual Asian Real Estate Society (AsRES) conference to be held from July 26 to 30, 2000 in Beijing, China.

[10] 新加坡邦城规划顾问有限公司已往项目：苏州新城中央区总体规划和城市设计、花桥国际商务城核心区城市设计