我国企业年金的运作困境及路径安排

摘 要：我国企业年金存在法律缺位、税收政策不统一、定位模糊、具体操作不规范及监管效率不高、力度不够等缺陷。应改善企业年金的运作环境，完善具体运作措施，构筑多层次、动态化的监管体系，以促进我国企业年金的健康发展。

关键词：企业年金；养老保险；社会保障

中图分类号：Ｆ840.61文献标识码：Ａ文章编号：１００６－３５４４（２００8）０2－００73－05

一、我国企业年金的运作现状

从1984年至今，我国的企业年金制度从无到有，取得了长足的进步。 然而其作为养老保险的第二支柱的作用还远未到位，存在种种缺陷和不足。

（一）法律与政策环境亟待改善

1．法律缺位，法律环境不健全。对于企业年金国家已颁布了一些政策法规，如《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》、《关于中央企业试行企业年金制度的指导意见》等。其中，《企业年金基金管理试行办法》对企业年金“四种人”――受托人、账户管理人、托管人和投资管理人的资格要求、权利义务、更换或退任，以及中介服务机构、企业年金基金投资、 收益分配及费用、 信息披露等做出了专门规定。这些《办法》或《意见》，只是规定了企业年金管理的最基本和原则性的框架，而系统性不够，可操作性不强 [6] 。另外，由于企业年金法律关系主体多元化，使得我国企业年金制度存在严重的法律适用问题。如雇主与雇员之间的争议， 发生在劳动关系的延伸领域，适用劳动法；委托人与受托人之间及受托人与受益人之间的争议，发生在民商法律关系领域，适用合同法、信托法、保险法等；企业年金计划参与人和监督监管机构之间的争议， 如果企业年金监督监管机构是政府，则发生在行政关系领域，适用行政管理法。 以上错综复杂的法律关系在适用过程中可能会发生冲突，如《信托法》与《劳动法》、《养老保险法》之间的冲突。因此加强对企业年金的立法，制定专门的《企业年金法》是当务之急。

2． 税收政策不统一， 优惠政策存在漏洞。（1）税收政策不统一，各自为政现象严重。目前全国已有19个省市颁发了企业年金税收政策。其中，山西的税收优惠力度最大，企业可以将全部缴费（约等于工资总额的8.3%）在税前列支；安徽、浙江、云南执行比例为5%；山东、河北、上海、广东、新疆执行比例为4%。这种各自为政情形的存在， 弱化了我国企业年金发展的动力，同时也给监管留下了漏洞。（2）税收优惠力度不足， 形式单一。 国外的惯例是在企业年金的缴费、收益和领取三个环节都有优惠政策。如美国税法规定，雇主对雇员年金账户拨款，享受全部免税的优惠； 雇员对自己个人年金账户的缴款享受推迟纳税的优惠，而且政府不对该账户赚取的红利、利息、资本所得征税，只是退休后取出资金时才征税（而退休后所处的所得税等级往往较低），递延纳税带来的税收优惠大大刺激了年金计划的发展。 目前国内的税收法规只是对缴费一个环节明确了税收政策， 而且还只允许将企业划拨到年金中的金额列支成本，企业年金的个人缴纳部分没有优惠。 这样就降低了职工参加年金计划的积极性。

3． 定位模糊，性质不清。1997年世界银行在其发表的《老年保障――中国的养老金体制改革》报告中建议， 中国的养老保险制度应由三个支柱组成， 其中一个支柱就是由企业自愿提供的补充养老金。 这一观点得到了中国社会各界的认可， 社会的有关研究、著述，甚至连劳动和社会保障部的主要官员在主要媒体上都宣传我国社会保障制度已经逐步建立起了由社会养老保险、 企业年金和个人储蓄养老三个支柱组成的社会保障体系。然而，2003年12月30日经劳动和社会保障部第7次部务会议通过， 自2004年5月1日起已经开始施行的《企业年金试行办法》所做的有关我国现阶段发展企业年金制度最新、最具体、最权威的表述是： 现阶段我国企业年金制度是在试点地区、试点行业摸索基础上建立的，定位的性质是“企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度”。 让人产生歧义的是： 现阶段我国发展企业年金只是作为基本养老保险制度的必要“补充”，社会保障体系的相对“完善”，还是要把它做成社会保障体系的“第二支柱”。

（二）具体操作问题重重

1．缺乏公平考虑，收入差距过大。我国大多数企业向员工个人账户分配资金的多少与职位高低相关，兼顾工龄和年龄等因素，其结果就是扩大了收入差距，这种做法与国际惯例相左，没有体现非歧视原则和公平原则。同时，不同行业、不同企业的差别也很大，如金融、电信、电力、铁路等行业和企业，为职工提供了相对丰厚的企业年金计划， 而一些夕阳产业和亏损企业则没有经济实力为职工设立企业年金计划。

2． 赋益权期限不合理。从国际经验看，企业年金计划规定的赋益权时间通常为5年，最长不超过7年。而我国的企业年金计划大多将赋益权时间规定得非常长， 较为普遍的做法是直到职工退休才允许领取企业年金计划提供的养老金。 这种安排对于临近退休的职工较为有利， 但对于年龄在40岁以下的职工而言，意味着至少要等20年。而且一旦职工离开该企业，即使已经为该企业工作了30年，从企业年金计划里也领不到一分钱。 赋益期限过长对年轻职工明显不利。

3． 发展不均衡，平均覆盖率较低。 经济发展水平决定着企业年金的发展水平， 我国整体经济发展的不平衡导致了企业年金发展呈现出三个方面的不平衡。（1） 总体发展水平不平衡。2005年我国企业年金规模存量约为1000亿元， 占当年GDP比重还不足0.1%，与整个社会的经济发展水平极不协调。而西方国家的这一比例达到60%。（2） 行业间发展不平衡。 我国实行企业年金制度的企业主要集中在垄断行业，如金融、能源、交通、通信以及房地产等。据《2006年中国企业年金市场报告》 数据显示，2005年按照新的法规已经建立或签订企业年金合作意向的151家企业中，电力部门、化工、烟草行业占了很大比重。此外行业上的不平衡还体现在企业性质上，建立年金制度的国有企业数量远远多于民营企业。（3）地区间发展不平衡。 沿海经济发达地区和直辖市的企业年金发展状况明显好于中西部地区。在上述151家企业中， 沿海开放地区和直辖市的企业所占比例为83%，西部地区企业仅占12.5%。（4）企业年金覆盖率较低。年金属于非法定义务的企业福利保障，这导致目前企业年金的覆盖范围不可能很大。 企业往往会考虑当前利益而不愿给职工办理补充养老保险，效益好是企业建立年金制度的一个必要条件。 这些都决定了我国企业年金目前的发展不可能太快。 截至2005年底，我国共有城镇职工2.7亿人，基本养老保险只覆盖了其中1.7亿人。在我国基本养老保险覆盖率仍旧不高的情况下， 发展企业年金显然还有一定难度和障碍。

4．缺少与资本市场的互动。从国外经验来看，企业年金与资本市场联系紧密， 养老金基金已经成为资本市场上重要的影响力量， 同时成熟活跃的资本市场也为养老基金的保值增值提供了运作的空间。我国企业年金市场的发展一开始也被认为是资本市场的利好消息，然而由于年金规模较小，市场尚处于发育期，短期内投放股市的资金有限，对资本市场很难产生显著的影响。从资本市场角度来看，我国资本市场体系还不完善，为了控制企业年金运作风险，监管当局限制了投资范围， 这都导致了企业年金收益率不高， 资本市场未能有效实现企业年金的增值功能。以2000年为例，在191.9亿元企业年金资产中，银行存款达113.9亿元，购买国债39.4亿元，二者相加占资产总额近80%，当年年金投资收益仅有5.35亿元，收益率仅为2.79% [7] 。

5．账户管理办法不科学。 企业年金计划的正常运营依赖科学合理的账户行政管理系统和信息技术系统及会计标准， 它包括与雇主缴费和雇员交费相匹配的交费管理系统和账户记录系统， 能够对所有缴费和团体账户下的未分配资金进行完整的记录和管理，可以接受监管部门检查、独立会计师事务所的审计以及计划参与者的查询。 目前我国只有寿险公司具备真正适应企业年金计划监管的行政管理系统和综合服务系统。

（三）监管体系尚不完善

1． 监管部门过多 ， 效率不高。《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理办法》等现行法规确立了劳动保障部、证监会、银监会、保监会、财政部、国税总局等多家监管机构在企业年金管理中的监督地位。由于监管涉及多家机构， 在权责范围方面难免出现交叉， 由此产生了较高的信息沟通成本和彼此之间的协商成本， 这对企业年金的监管效率会产生不利影响，并进一步对企业年金的运营效率造成影响。

2．运作机制不透明，监管力度不够。目前，我国企业年金的运营机制为社保机构经办、 保险公司、企业自办三种形式，无论哪一种形式都存在着诸多弊端。首先，运行主体权责部分。现有企业年金的各运行主体（社保机构、企业和保险公司），具有所有者、管理者、监督者和运营者的多重身份，导致企业年金资产的所有权和管理权归属不清， 出现问题后往往是互相推卸责任， 影响了企业年金的安全和健康发展。其次，自办企业年金的企业，企业年金资产和自有资产未严格分离。 大型企业一般在企业的大财务账户下设立企业年金账户，对企业年金进行收、支、存和投资等独立核算活动。但是，同一账户下的企业年金资产和企业自有资产没有完全分开， 在企业面临危机时，容易造成企业年金被挪用的情况，企业年金的安全难以保障， 职工的合法权益难以得到保证。

二、企业年金走出困境的路径安排

（一）搭建良好的外部环境

1．健全法律体系，加快企业年金立法进程。近年来，我国在法律建设方面做出了巨大的努力，出台了一系列法律文件，如《劳动法》、《保险法》、《信托法》，在一定程度上推动了企业年金的发展。 在2004年又出台了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理办法》，对企业年金的运作、管理做出了相关规定。但是到目前为止，还没有一部权威的、涵盖企业年金整个运作过程的企业年金法。 依据美国的经验――以企业年金法为主，其著名的《雇员退休收入保障法案》对企业年金的业务做了基本的规定，并且对《税收法》、《托管法》等涉及到的部分做了补充规定。我国应尽快通过企业年金法的立法， 树立企业年金法的权威地位，从而规范年金基金管理和运营，规范年金的管理机构、经办机构和监管机构，尽力控制企业年金风险。

2．完善现有税收体制。 企业年金对于养老保障具有重要性， 政府应当介入并在企业年金中发挥积极作用， 提供各种优惠政策，尤其是税收优惠，推动企业年金的发展。 在企业缴费方面的税收优惠， 我国目前规定企业缴费在工资总额4 %以内部分可以在成本中列支， 远远低于日本等国家的可税前列支比例。 从我国企业年金所设计的20%的替代率目标来看，现行4 %的税前列支比例在企业单方缴费的情况下存在不足。 为使企业年金得以发展， 应当从立法方面规范政府的税收优惠政策， 在企业年金的筹资方面以及企业年金待遇支付方面， 国家对实行企业年金的企业应给予必要的减税优惠政策。此外，对参加企业年金计划的职工， 在个人所得税方面， 也应做出相应的税收优惠的规定。

3．提高宣传力度，倡导企业年金制度。此前，我国政府大力宣传社会养老保险制度， 使之得到了公众的了解与熟知， 也使得我国的社会养老保险制度在短时间内得到了较快的完善与发展。同样，对于不为公众所了解的企业年金制度， 政府也必须花大力气在社会上进行广泛的宣传和倡导， 让企业和个人对于企业年金制度有个正确的认识， 能积极配合和响应政府对于建立企业年金制度所做的工作。此外，政府对企业年金也应有明确的认识与定位， 以便制定出相应目标的政策、法规。鉴于目前企业年金制度在我国的发展还不够成熟， 应当先将其定位于我国社会保险制度的有益补充，相应出台政策法规，待逐步发展和完善之后， 再将其作为我国社保体系的重要支柱，分阶段设定目标与定位，分阶段解决问题。

（二）完善企业年金的具体运作

1．拓展企业年金投资渠道， 提高企业年金增值能力。企业年金关系到企业雇员的养老保障问题，对于投资的安全性具有较高要求。 由于年金的支出具有刚性， 因而企业年金的投资营运对收益性和部分资产的流动性也具有相应要求。 我国目前将企业年金投资于国债和存入银行， 使得企业年金的安全性得到充分保障，但企业年金的增值能力不足。参照国外养老金投资运营的经验， 我国企业年金投资渠道可从当前的债券和存入银行，拓宽为投资国债、贷款信托、动产信托、股票、不动产以及外汇证券等领域，从而提高企业年金的增值能力， 激发企业雇主和雇员参与企业年金的积极性。

2．提高企业年金与资本市场的融合度。 企业年金制度的普及与我国资本市场的发展有着不可分割的联系。一方面，作为补充养老保险基金，企业年金对于投资安全性有很高的要求， 需要有完善和成熟的资本市场来保障其收益， 所以我国必须不断发展和完善资本市场， 为企业年金基金的运营提供良好的投资环境和多元化的投资渠道， 使企业年金在确保安全的情况下不断提高收益率。另一方面，企业年金也是中国资本市场一个长期稳定的投资者。 企业年金介入中国资本市场将会大大增加资本市场的资金供给，有助于改善资本市场的投资结构，有助于促进资本市场的金融创新。 国家对于企业年金的重视也势必会加强对于资本市场的监管和加快法律法规的制定， 从而促进资本市场的发展与完善。 政府必须努力促进企业年金与资本市场的结合， 实现企业年金和资本市场的双赢。

3．建立再保险制度。“安然事件” 的发生为我们敲响了警钟，建立再保险制度迫在眉睫。具体实施上可以建立“中国企业年金风险承担公司”，使其对企业年金实行再保险。这一机构类似于美国的“退休金津贴保障公司”，是一个必须由政府建立的分散养老保险基金投资运营风险的风险保障公司， 由所有参加企业年金计划的企业定期向该公司上缴保险费用，一旦参加再保险的企业出现问题，由再保险机构为该企业员工提供保障。这种再保险制度，一方面可大大降低整个补充养老保险体系的风险， 另一方面又可让企业年金基金的投资尽快实现市场化。

4．执行审慎的投资策略。 各企业年金的经营机构只有严格控制高风险的投资比例， 切实执行监管机构关于《企业年金资金运用的管理办法》，才能切实保障企业年金的收益。同时，审慎的投资策略也有利于经营管理机构长期、 稳健地发展。

（三）构筑多层次、动态化的监管体系

1．引入二次准入机制和退出机制。 对于我国的企业年金监管可以考虑设立二次准入机制， 即首先由银监会、 证监会以及保监会根据各自的市场准入标准筛选出符合规定的账户管理人、 投资管理人以及托管人；然后，由劳动和社会保障部对经过三大金融监管机构认可的企业年金管理业务申请机构进行第二次准入审查， 这个准入过程需要各个监管机构之间的高度协调配合。具体来说，对市场参与者设置的准入标准包括：机构准入标准、业务准入标准、高级管理人员的准入标准等。 机构准入标准一般包括对金融机构的注册资本、法人资格、营业场所的设置以及安全措施等硬件的规定。 设置机构准入标准的目的在于保证进入市场的机构之间的平等竞争，从而形成良好的市场秩序。 业务准入标准则包括对机构经营业绩的要求以及是否从事过相关业务的背景要求等。 针对不同的投资品种设置不同的业务标准有利于将市场主体合理划分， 发挥其相对竞争优势。 高管人员的准入标准指的是对相关人员从业资格的要求。从目前颁布的《试行办法》来看，对年金市场参与主体都或多或少地进行了相应的准入规定，并且预留了一定的法律空间。 相信随着更多不同类型机构的进入， 监管机构将陆续出台一系列针对各个市场参与者的准入标准[8] 。

2．建立强制信息披露制度。 强制性信息披露要求计划发起者、 经营管理者提供完全的、 准确无误的、通俗易懂的信息，以使信息完全公开化。 完善信息披露制度是世界各国年金监管的成功经验， 大多数发达国家的养老基金都有信息披露义务， 包括每日估值、每年定期公布财务报表等，这种做法很值得我们借鉴。 目前我国企业年金的受托投资运营机构以基金公司和保险公司为主， 信息的不对称给违规操作和幕后交易留下了较大空间， 而充分的信息披露机制则能使企业年金管理者和受益人获得充分的信息， 减少因不完全甚至虚假错误信息导致的风险和损失。

3． 加强中介机构的监督作用。中介机构、 新闻媒体等社会舆论的监督导向作用也是企业年金监管中一股不可轻视的力量， 其重要意义就在于养老金在运作过程中不可避免地要接受精算、会计、审计事务所和资产风险评级机构的审查， 这些机构出具的真实有效的评定结果既是对年金资产的一种监督， 也是在向社会客观公正地透露有关年金资产的信息， 恰好发挥了行政监督所不能替代的补充监督作用。

4． 提高监管的市场化程度。 企业年金业务政策性强，涉及多个政府部门（工商行政部门、劳动与社会保障行政部门、 财政部和中国证监会、 中国保监会、中国银监会等金融业务主管部门等）和不同的市场主体（银行、保险公司和信托投资公司等），启动和发展企业年金市场需要各个部门和主体的共同努力。 应当根据企业年金的性质与业务流程， 对企业年金从建立到投资方向、风险控制、收益分配等各个环节进行有效的监督管理， 以保护参保人的合法权益， 提供优质的服务并保持资本市场的健康运行。我国可参照英国的做法， 在制定有关法规和政策的基础上， 成立国家补充养老保险监督委员会， 具体承担政府对企业年金的监督职能。更为重要的是，在政府的监督之外， 应成立由企业管理者和职工联合组成的监督委员会， 对所参加的补充养老金基金会进行直接监督， 维护补充养老保险基金的安全性，保护自身利益。

5．建立行业自律组织。 对企业年金必须进行严格监管， 但过细的监管规定势必影响企业年金的发展。在日本，过于繁杂的各种法律条文已经引起广泛的关注。 琐细的监管会产生新的官僚机构， 增加年金的成本。相反，一定程度的自律管理，尤其是依赖于某些专业人员的监管，如会计师、精算师、律师等，可有助于减少管理成本。 这种专业自律， 再加上向参保人合理地公开年金计划的经营情况， 以及一定程度上的参保人参与管理， 可以免去庞大的监管机构，达到必要的安全保障。

参考文献：

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