铁道部 最后的计划经济壁垒

这一次，铁道部是彻彻底底地消失了。

2013年3月4日，全国人大代表、铁道部部长盛光祖被记者团团围住。有人问他：“你是不是最后一任铁道部部长？”盛光祖以“我现在也不太清楚，是不是最后一任不重要，关键是根据国家的需要。我个人支持大部制改革！”匆匆作答。

6天后，《国务院机构改革和职能转变方案》正式出台，根据方案，国务院将不再保留铁道部，实行铁路政企分开――将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。

作为国务院部委里最特殊的部门，铁道部在过去的几十年里，俨然一个独立王国。它拥有着自己的医院、幼儿园、学校、工厂、体育协会、文工团，甚至公检法系统。毫不夸张地说，在铁路医院出生、上铁路学校、到铁路系统工作，是大多数铁路员工模式化人生的真实写照，如今，他们将要从原来的“系统”中走出，开始市场化“试水”。

“铁老大”的半军事化基因

算起来，“铁老大”出生的时间，比中华人民共和国建立的时间还要早。

1949年1月10日，为保证“打过长江去，解放全中国”的重大决策，中央军委发出电令，任命时任华北军区副司令员滕代远为中央军委铁道部长，并要他以华北人民政府交通部和东北人民政府铁道部为基础，把军委铁道部组建起来。

1949年1月28日，军委铁道部第一次工作会议在石家庄召开，指着滕代远对代表们说：“中央给你们派来了将军大老板。过去他指挥千军万马，从今天开始军委铁道部成立，他要当你们的部长，接管各解放区的铁路工作，要指挥几十万铁路大军，开山修路，遇水搭桥，抢修抢运，支援大军过江，解放全中国。”

新中国成立后，军委铁道部改归中央人民政府政务院领导，11月更名为“中央人民政府铁道部”。滕代远出任铁道部长，吕正操（第二任铁道部部长）为铁道部副部长。

高度集中、半军事化建制的出生，直接导致铁道部自成立之初，就享有很高的独立性。至1952年，铁道部已包含一个办公厅和28个厅局司级机关，职工生活供应局、卫生局、教育局、公安局分属其中，“独立王国”的雏形已然形成。

在滕代远、吕正操等领导的规划和部署下，从1952年建成成渝铁路到1957年“一五”计划结束，新中国先后建成干支线6100公里，这相当于解放前五十多年建成铁路线总长度的1/4。“”后期，“铁老大”消失过一段时间，它和交通部、邮电部（邮政部分）一起，成立了新的交通部，到1975年的四届全国人大一次会议，铁道、交通两部才重新分立。

此时，邓小平已短暂复出，为了整顿国民经济，他决定从最突出的薄弱环节――交通运输领域入手。对此，是给予充分支持的，因为他也深受其害。1975年2月3日，打算乘专列从长沙前往杭州，但安保人员无法保证专列的安全运行，直到2月8日，他才迟迟坐上赴杭的列车。

在的坚定支持下，邓小平推举素以攻克难题闻名的万里担任铁道部部长，以整顿徐州铁路局为典型。可惜，好景不长，随着后来的“反击右倾翻案风”，邓小平再次被撤销党内外一切职务，而万里，作为邓小平的“四大金刚”之一被迫停职检查。

在铁路管理权力专家、苏州大学历史系教授朱从兵看来，这次整顿本质是要削弱铁路的政治军事色彩，恢复其经济职能的本色，以此奠定改革开放之后铁道部的转型。它虽然终结了铁道部部长由军人担任的历史，但自铁道部成立以来即被打上“计划经济壁垒”、“独立王国”的烙印却一直被保留了下来。

让铁路闯一闯

其实，“铁老大”的消失并非一蹴而就。

自1978年改革开放以来，铁道部先后经历了3次改革试水，但每次改革的结果均与“政企分离”的目标擦肩而过。吊诡的是，“铁老大”改革的次数越多，其政企不分、垄断集权的现象甚至越严重。

1986年，时任铁道部部长的丁关根提出铁路系统内部“大包干”的方针，意在将原本收归于铁道部的财务、劳资、人事等权力直接下放到各地路局，试行铁路行业的经济责任大包干。

当时的铁道部，已拥有自己的三级铁路运输法院、铁路运输检察院和铁道兵部队，职工数量达320万人，固定资产上千亿元。据相关人士回忆，改革方案出台后，系统内部对此项改革都比较支持。加之当时整个环境气候都在支持改革，丁关根此举得到了上层领导的肯定，在听过丁关根的改革汇报后，邓小平沉默半晌道：“让铁路闯一闯。”

铁道部希望通过改革来解决财政上对国家的过度依赖，根据“大包干”方案，铁路将以承包责任制的方式每年向中央上缴5%的营业收入，其余全部收入则归铁路系统。丁关根承诺：在“七五”期间要使客运量增长45%，货运量增长71%，修建新线、复线、电气化铁路近万公里，铁路机车车辆方面的工业投资接近前35年国家在这方面投资的总和。

这番决心和举措为丁关根赢得了“铁面部长”的称号。据当年在徐州火车站工作的魏新建回忆，1987年的一天，丁关根途经徐州站下车视察，当他看到段长办公室摆设豪华时，当面训斥道，“你这个办公室比我的部长办公室还气派，搞得这么大这么豪华，现场工人还能来吗？进来往哪里坐？”分局领导们听到后，慌忙撤掉地毯，并在接待方案上一切从简。

然而就是这样一位一身正气的“铁面部长”，却首开我国省部级干部引咎辞职的先河。

1988年1月24日，对时任国务院代总理来说，本应是个再寻常不过的周日。早晨6点多，急促的电话铃声打破了平静，得知，凌晨1时35分，在贵昆线上，由昆明开往贵阳至上海的80次列车，在行至快到云南宣威的地方脱轨，伤亡甚为严重。第一次报死亡200人，伤500多人。赶紧和丁关根通电话，要他即日飞往昆明，然后转赴事故现场，进行处理。到傍晚时，消息再度传来：死亡90人，重伤66人，事故原因尚在调查中。

据统计，从1978至1988年间，铁路共发生16起安全交通事故，死亡471人。为什么铁路会接二连三地发生重大伤亡事故？调查组认为，根本原因在于铁路存在着管理不善、规章制度不严、劳动纪律松弛等问题。加上“”期间铁路事业发展缓慢、设备老化等历史遗留问题的存在，安全隐患一直无法消除。

事故发生后，丁关根在国务院常务会议上做了检查，并提出引咎辞职。丁关根请辞后，“大包干”就像还没来得及欣赏的名作一样，迅速被扔进了垃圾桶。一番折腾后，原本下放地方路局的权限也以安全生产为由统一收归铁道部。

是雪灾保住了铁道部？

到铁路改革再次被提起时，已是2000年前后了。据中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹回忆，“当时国务院专门成立了垄断行业改革领导小组，朱基总理直接抓这件事，具体负责，还特别成立了五个改革方案设计小组，改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。”

为响应外部大环境的变化，时任铁道部部长傅志寰提出“网运分离”，即成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司，将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来，以市场化手段打破铁道部“政企不分”的格局。为此，铁道部还委托铁道部经济规划研究院、国务院发展研究中心为其拟定铁路体制改革方案。

2002年，由国务院发展研究中心起草的方案交由国务院进行审议，被国务院否定。铁道部内部大多数人都相信，国务院对“网运分离”的沉默是基于此前试点的失败。一年后，铁道部向国务院提交新的铁路改革方案，内容改为“网运合一、区域竞争”模式，但国务院没有明确表态。

在张昕竹看来，“铁道部的一些人反对改革，理由是，铁路在中国是朝阳产业，仍然需要大量投资，需要集中力量办大事，不能因为体制改革而使行业太分散。另外，体制变了会影响协调问题，最后影响运输安全问题。有的还提出一个很有意思的理由，认为政企分开后，铁道部控制力可能会减弱，一旦国家有危难，会影响国家国防安全。可能是决策层被这些理由打动了，认为客观上铁路还是要继续大力发展，怕改革会出问题，所以铁路改革就搁置了。”

这一搁置，就是6年后的2008年。2003年，接替傅志寰，担任铁道部部长。秉承着“跨越式发展”的理念，大力推进高速铁路建设，仅3年时间，全国新开工铁路建设项目就有130多个，包括时速200公里及以上的武广、郑西、石太、京津等11条客运专线和城际轨道交通项目，里程达3326.7公里。

至2013年12月底，中国时速达200公里以上的高速铁路新线里程已经超过13000公里，居世界第一位。短短十年间，我们眼见着高铁凭空而起，眼见着全国列车平均旅行速度从1997年的54.9公里/小时提升到2007年的70.18公里/小时，眼见着“铁老大”一步步走向天价的深渊――天价采购（5.488亿）、天价贪污（282亿）、天价投资（6209亿）、天价债务（26607亿）。这一切，都离不开“铁老大”政企合一、权力高度集中的体制。

2008年，人们一度认为铁道部会在大部制改革中消失，无奈铁道部副部长陆东福的一番话，给了现实一个巨大的巴掌。他认为：“铁路对中国有着包括国土开发、国防建设、维护国家民族统一的作用；而保留铁道部，则是从国家战略的需要考虑的。”

为什么中国民用航空总局都并入交通运输部了，铁道部还是动不了？全国政协委员、中央党校副校长李君如在2008年两会期间表示：最终还是雪灾保住了铁道部。关于这点，广东省省委副书记、省长黄华华举双手赞同，“铁道系统太大了，而且是半军事化管理，还是国家交通的大动脉，现在并进来太大了，而这次雪灾更说明铁路需要高度集中，如果不是铁道部从全国各地调内燃机车来广州，滞留在广东的旅客出不去。”

无论如何，在雪灾的“庇佑下”，铁老大得以继续“苟延残喘”，然而，庇佑不是永远的，2011年发生的“7.23甬温线特别重大铁路交通事故”，直接把铁道部变为众矢之的。根据国家安全监管总局的“7.23”事故调查结果显示，这起事故是一起因列控中心设备存在严重设计缺陷、上道使用审查把关不严、雷击导致设备故障后应急处置不力等因素造成的责任事故。原铁道部部长和原铁道部副总工程师光为主要责任人。

独立王国的“肢解”

其实早在2011年2月，即因涉嫌严重经济问题被立案处理。被后，铁路体制改革即被国务院正式纳入议题并开始实施，到2013年两会时，撤销铁道部终于被正式提上日程，喊了18年的“让铁路闯一闯”总算守得云开见月明了。

与撤销铁道部难度一样大的，还有铁路司法体制的改革。众所周知，铁路两院是自己人审自己人，不具备司法公正性。早在1987年4月，最高法、最高检的一纸通知，就撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。但铁路运输中级法院、检察院和各地基层院的改革，直到20年后才开始实施。2003年，铁道部指定由济南、兰州、上海三地铁路局作为改革试点，尝试将公检法机关、医院和学校等单位剥离出铁路系统，交由地方管理。

2009年9月，铁路公安系统的转制考试已经完成，转制的过渡期大约3年，期间公安部和铁道部共管，铁道部撤销后，铁路警察业务上接受公安部指导，党群关系由铁路总公司领导。

2013年3月17日早晨7点半，挂了64年的“中华人民共和国铁道部”牌匾被悄然摘下，代之以“中国铁路总公司”的牌子。之前在铁道部门前连守了几天的媒体记者未能赶上这一重要的历史时刻，少量路人成为了见证者。