铁道部撤销之后

铁道部撤销一分为三：一部分企业职能剥离出来，成立中国铁路总公司；一部分属于综合性管理职能，划给交通运输部；一部分安全生产监管的职能，专门成立国家铁路局，由交通运输部管理。“大部制”的物流又将如何发展？

3月份，在最新的国务院机构改革和职能转变方案中，最引人注目的，莫过于铁道部的撤销，实现政企分离。消息公布之后，大批市民走到铁道部的门前，进行最后的“合影留念”。在微博上开始流传一个很火的段子：“1911年，清政府罢免铁路总局局长梁士诒，由江苏常州的盛宣怀接任，同年辛亥革命爆发。盛宣怀成清廷末任铁道部长。2011年，铁道部长被罢免，由江苏江宁的盛光祖接任。2013年，铁道部并入交通部，盛光祖成为共和国末任铁道部长。盛光祖是盛宣怀的曾孙。”

盛光祖与盛宣怀之间的所谓血缘关系并没有得到当事人的证实，不过同为盛氏家族、同为江苏人，长相酷似，同为铁道部末任部长，上任时间相隔正好一百年，种种的巧合已足够让人们产生联想。不过，人们更关注的是，铁道部撤销后，对市场会产生怎样的影响。

划一为三

这次改革中，铁道部撤销了，实际上是一分为三：一部分企业职能剥离出来，成立中国铁路总公司；一部分属于综合性管理职能，和综合交通运输体系有关的部分职能，比如规划、政策、制定一些法规等，这部分职能剥离出来，划给交通运输部；一部分安全生产监管的职能，专门成立国家铁路局，这个机构是副部级机构，由交通运输部管理。

对于铁道部的改革初衷，中央编办负责人表示，主要是从体制上保障铁路运营秩序和安全。这次改革主要有三点考虑，一是有利于形成政府依法管理、企业自主经营、社会广泛参与的铁路发展新格局。中国铁路总公司成为市场主体，可以落实经营自，促进企业内部改革，提高发展内生动力；二是明确中国铁路总公司的安全生产主体责任和国家铁路局的安全监管责任，有利于厘清企业和政府角色，有利于从体制上保障铁路运营秩序和安全；三是有利于充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率。由交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设，形成真正意义上的大交通格局。

另外，他补充道，考虑到铁路仍处于建设发展重要时期，同时承担很多公益性任务，改革后，国家将继续支持铁路建设发展，加快推进铁路投融资体制改革和运价改革，建立健全规范的公益性线路和运输补贴机制。

对于铁道部的并入，交通部则表示非常有信心接管相关工作。交通部副部长徐祖远认为，铁道部融合进入交通部，难度不小，但依然很有信心。从过去的机构改革看，有很多比铁道部更强势的部门被合并，虽艰难但总体来看是顺利的。而且对于交通部而言，前有民航总局、邮政局的并入经验，建立大交通部也早已是共识，所以融合过程会比以前更顺利。

对于铁道部的债务问题，中国人民银行副行长刘士余在记者会上表示，铁道部政企分开，原来由商业银行向铁道部发放的贷款、铁道部发行的债券，以及铁道部下属企业的商业银行贷款都由新组建的中国铁路总公司继承。刘士余表示，国家对铁道部贷款或债券等各项支持政策不变，商业银行对铁路总公司的贷款以及各类机构投资者持有的中国铁路总公司债券不会因为铁道部改革而改变信用状况。下一步国家将采取综合性措施支持铁路建设，支持铁路投资和融资。

改革前路

回顾铁道部的改革史，可谓波澜壮阔。

1986年，时任铁道部部长的丁关根提出铁路系统内部“大包干”的方针，将原本收归于铁道部的财务、劳资、人事等权力直接下放到各地路局，试行铁路行业的经济责任大包干。“大包干”显然是效仿了当年颇为流行的改革方式，也得到了上层领导的肯定。当时的铁路共拥有职工320万人，固定资产上千亿，外电评价此次改革为“中国最庞大的企业，迈出了关键的一步”。

遗憾的是，丁关根的铁路改革尚未发酵落实，就夭折于一起起车祸事故中。上世纪80年代铁路最厉害的就是超载和车祸。据不完全统计，1978年至1988年期间，铁路共发生16起安全交通事故，471人遇难。频繁的安全事故不仅影响了中国的铁路形象，也阻断了铁路改革之路。丁关根引咎辞职后，“大包干”也再无人提及，原本下放地方路局的权限也以安全生产为由统一收归。多年后，回忆起1980年代的改革尝试，不少人都惋惜。

2000年前后，规划院受时任铁道部部长傅志寰指派，拟定一份《铁路体制改革方案》。傅志寰对铁路改革的最大贡献在于，明确提出了“网运分离”的改革方案。但是，由铁道部经济规划研究院拟定的《铁路体制改革方案》并未获得国务院高层的肯定，傅志寰之后开始求助国务院发展研究中心。

2003年，傅志寰调任全国人大财政经济委员会主任委员，时任铁道部党组书记的接任部长。刘提出了中国铁路未来“跨越式发展”的理念，要求用最短的时间、最少的环节和最低的代价，实现中国铁路的全面现代化，铁路改革也被搁置了下来。2004年初，《中长期铁路网规划》获批。现在看来，客观上推动了中国铁路在短时间内的飞跃，但也给未来改革增添了诸多障碍，留下了一个混沌难测的格局。

2008年铁道部再次站在了体制改革的十字路口。让舆论感到意外的是，《国务院机构改革方案（草案）》中并无铁道部的身影。对此，时任铁道部副部长的陆东福表示，“保留铁道部，有利于现阶段发挥体制优势、资源优势、机制优势，集中力量又好又快地办大事”。但全国政协常委、中央党校原副校长李君如透露了另外一个信息。“从2007年下半年以后，铁道部就到处做工作。列举种种理由，以铁路具有特殊性为由，要求保留铁道部。”

就在2008年“两会”前，高层领导曾专门找和发改委的领导谈话。“回来后就私下和大家讲了，高铁的项目很快就要上马，铁道部不会撤销，让大家放心。”尽管不少人大代表曾呼吁铁道部给出改革的时间表，但在2008年“两会”落下帷幕后，此事再也无人提起。

2013年，铁道部的改革方案终于尘埃落定。

有学者表示，从架构上撤并铁道部，只是铁道部改革的第一步。顶层设计固然重要，固然需要“割肉”般的勇气，但细微之处的改革，也许才最能体现此次改革的漫长、艰辛与繁琐。几十年来，铁道部本身积累的诸多“问题”俨然已经尾大不掉，体制病灶百炼成钢，利益关系盘根错节，牵一发而动全身，相关改革面临着难以想象的巨大挑战。

著名时政评论员张若渔认为，随着铁道部的消失，铁路系统将不可避免地迎来一个“痛苦的适应期”。伴随一个全权体制终结的绝不仅仅只是一个部门，而是整个体制的颠覆与重建。在一个更注重成本核算、更关切会计准则、更在乎效率与产出、也更懂得权力合法性的铁路监管与运营体制之下，目前既已存在的诸多“问题”势必再也难以掩饰和敷衍下去，大刀阔斧的细部改革不可避免。

民众更大的疑虑是，政企分开之后的铁道部，是否还继续维持目前的低票价？最后一任铁道部长、新任中国铁路总公司的负责人盛光祖表态，“企业化经营来定票价”似乎在暗示，铁路低廉票价的历史将随着铁道部的消失而成为历史。坦白说，如果铁路票价猛增，将引来如潮的骂声，此次改革的合法性和道义性将因此而受到拷问。在垄断体制不破的前提下，一个有限的政企分开的改革，倘若彻底抛弃公益性，将成为一场藉由改革之名行掠夺之实的伪改革。

物流福音

铁道部的改革对物流发展有何影响？中国物流与采购联合会专委会主任丁俊发第一时间发表了自己的看法，“现在把铁道部并入交通运输部的条件已经非常成熟。交通运输大部制改革已经进行一段时间的探索，将公路、水运、民航、邮政已经全部纳入了交通运输部，对发展物流行业很有好处。”

考虑到物流业是一个复合型产业，从国际经验看，对物流业管理主要有两种方式。第一种是明确一个或两个部门来管理物流业。如新加坡是物流发展局统筹管理物流业，日本是有通商产业省和国土交通省统筹管理，美国的物流业管理归口在商务部。第二种是欧洲的模式，虽然没有专门的管理部门，但依靠完善的法律体系保障相关各部门协同管理。

我国物流行业的理念与实践大部分是从日本传入的，所以在行业管理上也是借鉴和学习日本对物流业的管理方式，依靠政府推动、政府运作和政策监控。然而，在实际管理过程中，不仅是在中央层面，各级地方政府的物流管理部门也并不统一。有的交通厅牵头，有的商务厅牵头，有的发改委牵头。显然，这种政出多门的管理方式，无法形成合力，造成资源的极大浪费，不利于物流业的发展。

具体到铁道部的问题就更为明显。长期以来，我国的铁路在整个多式联运的系统中几乎是缺失的，在欧美几乎每一个大型的港口都有发达的海铁联运系统，而我国大型港口虽多，海铁联运体系却很不健全，运作效率就更低了。国际上港口集装箱的海铁联运的平均比例能够达到20%。美国能达到40%，印度也有25%，而我国只有2%。

丁俊发认为，将铁道部并入交通运输部的利好影响，至少体现在以下4个方面：

一是有利于综合交通运输体系的形成。构建综合运输体系，首要条件是改变目前的交通运输行政管理体制。这一方面与基础设施不完善和标准不统一有关；另一方面，由于各种交通运输方式缺乏统一的布局和协调。

二是有利于交通运输企业的政企分开。铁路系统是我国交通运输领域市场化改革的最后一个堡垒。铁路系统的市场化，将加速推动物流的市场化进程。

三是有利于集中力量办大事，突破主要矛盾。以电子商务为例，近几年，我国电子商务呈井喷式发展，2012年电子商务交易额达到7万亿元，网络购物交易额超过1.2万亿元，但是物流成为制约电子商务发展的主要瓶颈。交通运输大部制改革，有利于协调铁路、公路、水运、民航多种运输方式，突破电子商务发展的物流瓶颈。

四是有利于物流业发展。在物流总成本中，交通运输成本占据了很大的比重。交通运输大部制，可以统筹规划各种运输体系的布局和发展，能够降低运输成本。

而从长远来看，丁俊发建议，国家应该成立更高层次的、专业化的物流行业管理部门如物流局或物流发展局。首先可以考虑把其归交通运输部管辖。交通运输是物流业的基本载体，而交通运输部整合了公路、铁路、民航、水运、邮政等多种运输方式。

其次，如果在交通运输部设物流局困难，可考虑在国家发改委下设立更高层次的物流行业管理统筹部门物流发展局。丁俊发特别强调指出，中央层面物流管理部门统一之后，各级地方政府对物流业的行政管理部门也应与中央对物流业管理部门相对应。