高校图书“逾期罚款”规定的程序非正当性反思

摘 要：高校图书馆图书“逾期罚款”之规定，既于《教育法》无据，也有违《行政处罚法》，更不符合《合同法》有关规定，很有反思之必要。

关键词：高校图书馆 逾期罚款 违法性 反思

高校图书馆普遍立有的“逾期罚款”之规定一直颇有争议。有人说，这有利于加快图书周转和保护，是高校图书管理中的正当行为；也有人说这是一种变相的乱收费行为，缺乏程序正当性，应该废除。对此不妨给予反思，以辩曲直。

一、图书“逾期罚款”有背教育基本法

首先，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第26条规定：“设立学校及其他教育机构必须具备下列基本条件：……（三）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等。”第42条规定：“受教育者享有下列权利：（一）参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料……”《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）第9条规定：“为保障教师完成教育教学任务，各级人民政府、教育行政部门、有关部门、学校和其他教育机构应当履行下列职责：……（二）提供必需的图书、资料及其他教育教学用品……”由此可知，设立学校及其他教育机构必须有符合规定标准的包括图书资料在内的教学场所及设施、设备等；同时，使用教育教学设施、设备、图书资料也是教师和受教育者的法定权利。而“逾期罚款”这一规定执行的结果或是限制、剥夺了他们使用图书资料的权利，或是因缴罚款而增加了他们的经济负担。

其二，《教育法》第25条第3款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”既然学校及其他教育机构不得以营利为目的，那么作为高校附属部门的图书馆同样也不能以营利为目的。而“逾期罚款”之规定显然具有营利的性质，与教育基本法的精神相违背，更何况罚款的数额、幅度、标准也全由图书馆自己拟定，罚款后也不给法律凭证，罚款的流向也不清不楚。

从上可知，作为高校基本主体的教师和受教育者有使用图书馆图书资料的法定权利，这种权利是不能被侵犯和剥

夺的。

二、图书“逾期罚款”有违《行政处罚法》

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对于罚款等行政处罚有严格限制，只有法律，地方性法规，国务院部、委、省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以设定罚款，其他规范性文件不得设定行政处罚（《行政处罚法》第14条）。高校图书馆“逾期罚款”的规定充其量只能属于“其他规范性文件”，当然不得设定包括罚款在内的行政处罚。为此，2002年2月26日教育部的《普通高等学校图书馆规程(修订)》已将原国家教育委员会1987年7月25日的《普通高等学校图书馆规程》关于“要教育读者遵守规章制度，爱护文献资料。对违章或污损、盗窃文献资料者，应视情节轻重，分别给予批评教育、赔偿、罚款以至行政处分等不同处理”的规定修改为“高等学校图书馆应教育读者遵守规章制度，爱护文献资料和图书馆设施。对违犯规章制度，损坏、盗窃文献资料或设备者，按照校纪、法规予以处理”。显然，教育部已经撤销了对高校图书馆罚款权的委托授权。

其二，《行政处罚法》为了保障依法行政，为了防止行政机关滥用行政权力，还规定了行政处罚的严格程序，以严格的程序来维护法律的公平和正义，来限制行政处罚种类的滥设与滥用。就以罚款的行政处罚而言，执法人员应“填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当场交付当事人。”（《行政处罚法》第33条）“做出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离……当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”（《行政处罚法》第16条）“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收缴的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”（《行政处罚法》第49条）上述程序性规定在高校图书馆“逾期罚款”规定的执行中变得无影无踪：既没有预定格式、编有号码的行政处罚决定书（往往是口头告之处以罚款），也没有施行罚缴分离（决定罚款与收缴罚款都是图书馆自身），更没有指定银行收受罚款，当然也就谈不上罚款直接上缴国库（而是可能流向了小金库），更没有向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据（而有图书馆内部印制的罚款收据或白条）。高校图书馆“逾期罚款”规定执行过程中的上述种种混乱作法及程序上的不合法足以说明该规定的不合理性及违法性及“罚款”的泛滥成灾性。

三、图书“逾期罚款”有悖《合同法》

首先，从合同角度而言，图书“逾期罚款”之规定显属合同法上的格式条款（即当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款），而《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第39条第1款就规定：“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。”这一规定的精神实质是：提请注意须采取合理方式、达到合理程度；在格式条款的外形上须给人以文件之感；提请注意的方法以“个别提请注意”为原则，以“公开张贴公告”为例外；提请注意的语言或文字必须清楚明白；提请注意必须在合同订立之前为之，在承诺无可避免的情况下，提请注意即使在合同订立之前为之仍不够充分；提请注意必须达到足以引起一般相对人注意的程度，相对方可以明示或默示的方法表示同意格式条款订入合同；不得以法律上的拟制推定相对方同意。由此可知：“逾期罚款”作为格式条款并不当然就具有约束力；很多图书馆并未尽到提请相对方注意的义务或虽提请了注意但未达到合理的程度，这里有某高校图书阅览证的“注意事项”规定（原文）为凭：“1.此证不得涂改或转借他人，否则按规定处理；2.如丢失请立即挂失，按规定办理补办手续；3.持本证者在一楼书库借书教师15册，职工5册，借期均为90天；4.调离本院时此证同借书卡一起退交图书馆。”作为重要凭证的阅览证、作为阅览证上的重要的注意事项却只字未提“逾期罚款”，何言尽到了提请注意义务？何言提请注意达到了合理的程度？

其二，就格式条款的效力而言，《合同法》第40条明确规定：“提供格式条款一方免除其责任、加重以方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”而高校图书馆“逾期罚款”的规定显然具备上述情形，这一规定免除了图书馆一方的责任，加重了教师和受教育者的责任，排除了教师和受教育者使用图书资料的法定权利，当然属无效条款。

其三，有的已将图书“逾期罚款”改称图书“逾期支付违约金”，这似乎淡化了高校图书馆行政管理的罚款色彩，但这一称谓的变化并不能改变罚款的实质。因为，违约金“又称违约罚款”（参见崔建远主编：《合同法》（修订本）法律出版社2000年4月第2版第314页）。况且，违约金是基于当事人约定或法律直接规定，而图书逾期支付的“违约金”既无当事人约定也无法律直接规定，纯为高校图书馆单方制造。因此，既使改称图书“逾期支付违约金”也仍无法律依据。高校图书馆“逾期罚款”的规定可以休矣。