人民银行内审职能:一个文献综述

摘要：由于人民银行内审工作在促进内部管理，控制内部风险方面的重要作用，关于内审职能的研究受到了相关理论和实务工作者的重视。通过对目前公开发表的研究文献的分析，发现这些文献主要集中在内审工作中存在的问题与对策、内审部门建设、某项具体内审业务的开展、关于内审转型探索、内审的部门与其他部门的关系等5个方面。这些成果为内审工作的开展提供了理论指导，但仍然存在着许多不足之处，如基础研究欠缺，研究方法单一，可操作性不强，研究者素质不高等。

关键词：人民银行；内部审计；风险管理；治理程序

文章编号：1003－4625(2011)01－0106－04　中图分类号：F832.31　文献标识码：A

按照国际上通行的定义，内部审计是一种独立、客观的确认、咨询活动，其基本职能是评价和改善组织的风险管理、内部控制和治理程序。人民银行内审部门自成立以来，通过内部审计和监督，在健全和完善人民银行自律机制，控制内部风险，纠正违规问题，督促各职能部门、分支机构及其工作人员依法履行公务起到了巨大的推动作用。与此同时，关于人民银行内审职能的研究也逐渐增多，目前已经积累了较为丰富的研究文献。及时对这些文献进行总结和分析，对于总结前一阶段的经验成果，推动人民银行内审职能研究的进一步深入开展都具有十分重要的意义。

一、研究的总体情况概述

笔者选择“人民银行”、“央行”、“内审”、“转型”等为题名或关键词，在中国期刊全文数据库(CJFD)和中文科技期刊数据库(维普)检索了相关文献，剔除非学术性文献及重复文章后，得到专题研究的期刊论文417条。检索没有找到1999年以前的研究文献，这是由于人民银行的内审部门是在1998年的机构调整中才正式成立的，在这之前虽然也有“内控”和“自律”的概念，但是没有设立专门的组织机构，因此相关的理论研究并未受到重视。在1999年李成文等发表了《基层人行内审工作初探》一文，首次在公开刊物上对人民银行的内审职能的定位和运作进行了探索后，相关的研究呈现出了逐年增加的趋势(如图1所示)。发文数量的增长，反映了研究

通过观察可以发现，近十年来关于人民银行内审职能的研究有两次高潮，分别出现在2003年和2008年，这种情况不是偶然的。第一次研究高潮的出现是因为人民银行各级分支机构设立内审部门已有数年，在这期间积累了一定的工作经验，完善了规章制度，对内审的范围和意义有了较为清晰的认识；第二次研究高潮是因为2008年人民银行总行下发了《中国人民银行分支机构内部控制指引》等文件，将内审工作与国际接轨，正式向内控确认和风险管理审计全面转型，这就产生了很多亟待解决的新问题。

对所载文献的内容进行分析，发现这些研究成果主要涉及5个方面的内容，其中对“内审工作存在的问题与对策”的研究最多，约占研究总数的40％以上；其他研究领域包括内审部门建设、某项具体内审业务的开展、关于内审转型的探索、内审部门与其他部门的关系等方面。总体来看，这些研究中应用研究多，基础研究少；定性研究多，定量研究少。这与内审工作侧重实践的性质存在密切关系，但也反映了当前对人民银行内审职能研究的范围还比较狭窄，内容还不够深入，整体来说尚属于初级阶段。

二、相关研究文献分析

(一)关于内审工作中存在的问题

内审部门作为人民银行内部监督体系的重要组成部分，其设立的初衷在于完善内部管理，防范和化解内部风险，防患于未然。这一目的决定了无论是内审的对象，还是内审的方法，都处在一个动态的变化中，都要随着宏观环境和审计对象的变化而做出相应的调整。再加上人民银行内审部门设立的时间不长，内审人员对于内审工作的认识还不全面，因此人民银行各分支机构在履行内审职能时，难免在发挥“再监督”与“再管理”作用方面存在某些欠缺，在实际的操作中遇到不少问题，不少专业人士对这些问题进行了探索，得出了一些有价值的结论。

在审计报告的利用方面，孙宏(2007)认为制约审计成果利用效能的主要因素有：利用机制滞后，利用范围受限，缺乏规范的评价标准，以及整改落实不到位等，并提出了健全审计成果利用机制，扩发审计成果利用范围，完善责任追究制度等对策。金东镇等(2007)认为存在的问题有：内审报告没有受到充分重视，报告中点与面相互脱节，内审人员的综合素质不高等，并针对这些问题提出了自己的看法。杜晓春(2008)还提出了内审成果共享度不高，内审部门审计权和处理权不相匹配等问题，认为应该建立信息共享机制，突出内审部门的独立性与权威性。

在实施内审问责的实践方面，顾英东(2010)指出，基层人民银行的内审问责应有的作用没有得到充分发挥，在问责标准、问责程序、问责环境、问责主体等方面存在一些矛盾和问题，应加大宣传和沟通力度，为责任落实和追究创造环境，尽快制定统一明确的责任追究办法，清楚区分各部门的责任，从而充分发挥内审再监督作用。

刘建平(2002)将视角转移到内审风险方面，指出内审人员存在有道德风险、技能风险、纪律风险以及不作为风险的可能性，造成审计结论报告与被审计单位实际情况不相符，从而给央行事业健康发展带来损失，提出了划清内审工作职责、遵循内审工作规律等防范内审风险的对策。

随着近年来人民银行办公网络化和信息化的深入，对信息系统安全进行监督已经是内审部门的一项重要职责。吴琳(2008)认为信息技术审计中在内控制度、系统运行、软件人才等方面存在诸多问题，提出要树立新的信息技术审计理念，开发计算机辅助审计手段、加大对信息人才的选拔和培养等政策建议。

(二)关于某项具体审计业务

根据《中国人民银行内审工作制度》，各级内审部门要按照“统一领导、分级管理、监督同级、下查一级”的原则，开展辖区内的全面审计、专项审计和领导干部的离任审计。审计对象的多样性和复杂性，对各级内审部门的工作效率和人员素质都提出了较高的要求。因此，对某一项具体审计业务的研究也受到了重视。

魏海帮(2004)提出财务审计是内审工作的重中之重，并提出了履行财务审计监督的八个重点：会计凭证、总分账核算、内外账目核对、利息计算、账务收支、表外科目核算以及会计报表。

随着信息技术(IT)在人民银行金融服务、内部管理等领域的广泛应用，如何保证信息系统安全和有效运行成为内审部门一个不容回避的问题。刘学杰(2003)在介绍IT审计的产生与发展的基础上，认为人民银行IT审计的目标定位应为保证计算机系统的安全稳健运行，有效控制系统风险；审计的方法应为风险导向审计；展开IT审计应分两步走：先以IS审计为主，在此基础上不断探索IT审计途径，第二步实现以IT审计为主。

年终决算审计是近年来人民银行内审部门每年必审的项目。王晓东(2005)提出制约年终决算审计

向纵深发展的因素有审计缺乏独立性，审计缺乏时效性，报告缺乏权威性以及工作缺乏独立性，并提出了相应的整改措施；段桂生等(2005)进一步认为年终决算审计应提前介入决算，并建立相关的考核制度。

对领导干部开展履职离职审计，是近年来新增的一个内审项目。周航(2008)回顾了履职审计工作开展以来所取得的成效，总结了推行履职审计取得的基本经验，并对需改进和努力的方向做了探讨；中国人民银行西安分行课题组(2009)认为随着人民银行在经济职能方面的不断转变，现实的离任审计工作也面临着一些新情况，内审人员在思想观念、全面履行职责及审计的深度上，还不能完全符合科学发展观的要求。

在对具体职能部门的审计方面，针对国库部门是央行系统的主要风险点.吴凯等(2nn6)总结了围库业务可能存在的10大风险，并提出了防范措施；任芳(2007)认为内审部门对征信业务审计开展较少，滞后于征信业务的发展。

(三)关于内审部门建设

作为1998年人民银行机构改革中唯一新增机构，内审部门从无到有、从小到大，在促进人民银行履行中央银行职责，发挥内部监督等方面取得了明显成效。成绩的取得离不开人民银行各级党委的正确领导，也离不开各级内审工作人员艰辛探索。这其中既包括内审部门的人力物力建设，也包括了内审工作的制度方法改进。

内审人员的素质高低直接影响着审计质量。在内审人才队伍建设方面，刘秀全(2000)最早对内审人员应具备的素质进行了研究，认为一个合格的内审人员应具备四个条件，即正确的政治和业务指导思想，过硬的业务能力，严谨的工作作风及高度的责任心；张君(2004)应从明确目标、择优选才、重视培训、明确权责等方面提高内审人员的专业胜任能力；王干彬等(2008)对人民银行内审人力资源统筹使用模式提出了设想，指出建立垂直管理模式有利于增强履职的有效性。

制度建设是内审工作的灵魂，完善的制度为内审过程提供了指南和依据。在内审制度建设方面，金邢亚(2003)指出内审规范化建设时人民银行内审工作的内在要求，并从内审标准、内审立项、内审程序、内审准备工作、内审记录、内审证明材料、内审工作报告、内审处理、内审档案管理及后续内审等10个方面对规范化建设进行了详细的说明；张宝林(2007)指出现行的《内审操作规程》已经不适应新形势发展的需要，建议对其按照全面性原则进行扩充，按照适时性原则不断完善，按照实用性原则丰富内容；吴强(2009)通过对建立内审处罚制度的重要性及制约因素的分析，指出目前建立内审处罚制度仍存在干部职工思想认识不到位，审计发现问题难以定性，处罚标准不统一，内审管理体制不顺等问题，并针对性地提出相关建议。

随着人民银行业务处理自动化的实现，推行内审信息化建设也势在必行。黄必勋等(2005)阐述了加强内审信息化建设的必要性，提出应尽快引入计算机辅助审计手段，建立内审基础信息数据库，为内审人员提供一个科学、标准、全面的平台；郑伟(2008)对当前内审信息化建设和传统审计模式并存进行了分析，并对这一不匹配的现象提出了相关对策。

在内审方法的量化上，多数研究都将视角投向了审计评价指标体系的构建上。例如，在内审质量控制方面，王会奇等(2007)主张将定性分析和定量分析相结合，并建立了质量控制评价指标体系，在数据处理方面，采用了主成分分析的数学方法；在绩效审计方面，王晓军(2009)在将人民银行绩效审计划分为全面工作绩效审计和专项工作绩效审计两大类的基础上，分别对指标进行了初步的探讨，并确立了绩效审计评价标准的基本原则。

(四)关于内审工作转型

在继账项基础审计、制度基础审计之后，国际上出现了风险导向型审计模式，并引领着内审方式的转型和发展。为了更好地与国际接轨，从2008年开始，人民银行的内审工作也开始从传统的真实性、合规性为导向的财务审计，向现代的内部控制、风险管理为导向的管理审计全面转型。内审转型是对内审工作人员的一个重大挑战，目前仍然处在探索的初期阶段。作为一个崭新的课题，关于内审转型的文献数量还比较少，且多数是对概念层面上的阐述，但仍然有不少有价值的见解。

海云桃(2004)认为人民银行已经具备实施风险导向审计的条件，但在实施中仍有缺少组织制度、人员素质限制、信息渠道狭窄等因素的限制。张伟等(2008)研究了风险管理和内部控制之间的关系，认为内部控制与风险管理是紧密相关的，风险管理涵盖了内部控制，两者分别是一般到具体和具体到一般的过程。王晶(2009)从风险导向内部审计和内部控制的内涵人手，通过分析内部审计与内部控制之间的辩证关系，阐述风险导向审计对人民银行内部控制的作用，提出风险导向内部审计下人民银行内部控制工作的新构思。南京分行内审处课题组(2009)从人民银行内审工作转型与发展的现实意义、总体目标、指导思想等方面进行具体阐述，指出了内审转型的基本原则是统筹兼顾、循序渐进、全面协调，并着重说明了转型过程中需要重点关注的事项。张建军(2010)提出内审转型可以分解为5个方面的转变，分别是内审理念(从监督者到管理者)、审计方法(从事后到全过程)、审计手段(从手工操作到信息技术)、审计类型(从差错纠弊到风险导向)、审计结果(从责任追究到效益审计)。郭宝峰(2010)认为当前基层人民银行实现内审转型还存在5大障碍：尚未建立转型相关制度，缺乏风险评估体系，对转型工作的认知程度不够，人员素质有待提高，内审观念有待转变。接贵锋(2010)认为绩效审计是内审转型的突破口，对人民银行绩效审计的各要素进行了分析探索，进而对人民银行绩效审计评价指标进行了探讨。

(五)关于内审与其他部门的关系

内部审计是人民银行内控机制的一个重要组成部分，担负着对其他部门进行监督的责任，具有一定的独立性，但本身又是人民银行系统的有机组成部分，不可避免要与其他职能部门发生业务合作与交流。在这方面的研究中，多数文献都是关于内审部门独立性的研究，认为提高内审部门的独立性和权威性，可以排除一些不必要的干扰，更好地履行内审职责。在其他研究方面，吴涛(2000)与李力(2008)分别研究了内审部门与人事、监管等部门的业务整合问题。

三、简要评述及展望

相比人民银行其他职能部门，内审部门成立较晚。尽管经过十年的探索与开拓，已经取得了积极效果，积累了一定的经验，但从总体研究现状来看，无论是内审的思想理念还是内审的方法手段，研究的领域都相对狭窄，相关主题的研究也不够深入，存在的问题和不足较为明显。

第一，基础研究欠缺。内部审计强调应用性和实用性，重视解决实践中遇到的各种问题，但这并不否定基础研究的重要性。这是因为，应用研究可以让我们应对实践中的一些困难，而基础研究则能从根本上给内审的方法形式带来重大变革与推进。要继续加强对内审基础理论的研究，进一步明确内部审计的研究内容和研究对象，对内审的重要命题进行攻关，同时借鉴其他学科经验，构建人民银行的内审理论体系。

第二，研究方法单一。已有文献大多采用定性分析方法，缺乏对内审工作必要的定量探索。对内审工作的某些程序如内审报告、内控管理等进行量化处理，有利于对内审质量控制情况进行具体分析和解剖，从而把握内审过程的细微变化。要采用案例分析和实证研究的方法，提高研究成果的针对性和准确性。在具体研究中，研究者要善于运用问卷调查、参与观察、访谈等数据收集方法，注重定性与定量方法的充分结合。

第三，可操作性需加强。已有文献针对内审工作中存在的问题，都有针对性地提出了一些建议对策，但大多是基于“应该怎么做”这个层面的考虑，对具体“如何去做”言之甚少。也就是说，理论和实践之间还缺乏一个连接的纽带，导致这些研究结论实际操作性不强，不能充分发挥对内审实践工作的指导。今后应注重对相关研究结论进行细化处理，真正发挥理论对实践的指导作用。

第四，研究者的素质不高。从研究队伍来看，尚未形成一支专业化的研究队伍，研究者的整体素质不容乐观。内审研究人员多为金融学、经济学等单一学科背景出身，知识面较为狭窄。更为严重的是，目前很少有学者或实务工作者将内审研究作为自己专门的研究方向。今后要加强对从业人员的专业化培训，并借鉴国外成功的经验，提高人民银行内审职能的研究水平。