转变政府职能防范基层财政风险初探

摘要：本文着眼于基层政府面临的财政风险，提出转变政府职能，健全公共财政体制，采取有效措施防范和化解基层政府财政风险，促进社会经济和谐发展。

关键词：基层财政风险；公共财政体制；政府职能；防范

中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-01

近年来，基层财政风险较重而且越来越重，已经成为妨碍社会经济可持续发展的重大隐患。大量调查和研究表明，形成基层财政风险的原因，主要在于五个方面：（1）在欠发达地区或农业主产区，由于区域经济增长的特点，来自工商业的财政收入增长缓慢，而增长潜力比较小的农业税费却成为基层财政收入的重要或主要来源；因此，在大多数地区，基层财政收入增长的艰难性有其必然性。（2）近年来，自上而下的增支减收政策频繁出台，加剧了基层财政支出刚性增长、收入增长缓慢的问题。（3）现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局，从而加剧了基层政府财政的困境。（4）自上而下的压力型体制及与此相关的政府职能转变滞后，加剧了基层政府的弱势地位，也提高了形成基层财政风险的可能性。（5）基层政府的债务或风险管理处于混乱、失控状态，对于基层政府及其主要领导人的道德风险缺乏有效的制衡机制。

一、按照健全公共财政体制的方向，加快政府职能的转变

公共财政是与市场经济相适应的财政，它有以下几个基本特点：（1）着眼于满足社会公共需要。（2）非盈利性。公共财政的收支安排是以公共利益的最大化，而不是以投资赚钱为出发点和归宿的。因此，健全公共财政体制，要求财政投资从竞争性、盈利性领域加快退出。（3）收支行为的规范化和法制化。从前文对当前基层财政风险的成因分析可见，健全公共财政体制，明确和重新调整各级政府的财政支出责任，有利于消除形成县乡财政风险的财政制度基础。而健全公共财政体制，必然要求加快政府职能的转变。将健全公共财政体制与加快政府职能转变有机结合起来，有利于实现二者的良性互动。

近年来，为了切实减轻政府的支出压力，精简政府机构和人员的工作，引起了有关方面的高度重视；但是，在政府职能未能有效转变的情况下，精简政府机构和人员的成效，往往是难遂人愿的。前文的数据已经清楚地显示了这一点。按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求，完善政府职能，首先需要重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其主要领导人的考核方式，积极实现政府由经济建设型向公共服务型的转变，加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐，将政府的主要精力转向提供公共物品或服务、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。结合推进政府职能的转变，加强政府的社会管理和公共服务职能，促进政府行为的规范化、决策的科学化和民主化建设，加强对政府行为的社会监督。

二、采取有效措施，切实重视基层财政风险的防范和化解工作

鉴于当前我国的基层财政风险问题比较严重，还有越来越重之势；而在经济社会的稳定发展和政权巩固中，基层政府又具有重要的基础地位；加强基层财政风险的防范和化解工作，应该被尽快提到议事日程，切实给予高度重视。为此，我们建议：

1.加强对基层政府负债的清理整顿和分类治理工作，在进行多方案试点比较的基础上，积极进行依法治债的探索工作按照“谁受益，谁负担”的原则，结合加强反腐倡廉和机关作风建设，清理取缔那些属于个人、机构搭车消费性质的基层政府负债；对于官员具有垄断借款性质的基层政府高息负债，如官员凭借其职业地位帮助其个人或亲属借款给政府，果断地做好降息工作。同时，对于基层政府既有负债和今后新增的负债，在财政部门实行分账管理，从严控制新增债务的增长。

2.在先行试点的基础上，建立健全基层财政风险的统计和预警体系，逐步建立规范化的基层财政风险披露制度，为加强对基层财政风险的防范和控制提供依据结合财政体制的改革，明确财政部门作为基层财政风险统一管理机构的权威地位。近期内可以借鉴Hana Polackova的财政风险矩阵分析法，探索对基层财政风险进行分类管理和控制的途径，将对基层财政风险的控制和管理逐步扩大到覆盖或有负债和部分隐性负债。目前，南非已采取类似做法，对财政风险实行预算管理；美国等也有建立地方财政风险预警机制的经验，可供我国借鉴。在中短期内，基层财政风险的披露制度应该包括三方面的内容，一是政府各部门向政府财政部门的披露，二是下级政府向上级政府的披露，三是政府财政部门向人大的定期披露。基层财政风险的披露要与财政收入规模的比较结合起来，以便完整地反映基层财政风险的程度。通过逐步健全基层财政风险的统计信息披露体系，科学确立防范和控制基层财政风险的重点，探索或有负债显性化、隐性负债直接化的转化规律。也可以以此为基础，逐步探索建立基层财政风险预算的方式。

3.严格政府支出管理，根据不同类型政府负债的形成规律，积极探索规范政府行为的途径，并相应加强对政府行为的约束机制建设可以采取定期审计、离任审计、随机审计相结合的方式，加强对基层政府债务和财政风险的审计监督工作。把政府负债特别是显性的直接负债和或有负债的相对严重程度，作为考核地方政府及其主要领导人政绩的重要考核指标。也可在开展试点、完善配套措施的基础上，根据政府显性的直接负债和或有负债的状况，建立对相关政府部门、政府领导人及相关责任人的责任追究制度，区分债务的风险责任、偿还责任和连带责任。

4.结合完善基层财政风险的统计和预警体系，逐步建立防范基层财政风险准备金制度财政风险准备金的规模和资金来源渠道，应该根据不同类型地区基层财政风险的严重程度和抗风险能力，而有所差别。积极探索行之有效的方式，加强对政府负债项目的全程性风险评估和控制。