新时期我国基层政府职能转变

摘 要 政府职能转变是我国行政体制改革的核心，基层政府行政职能转变是基层政府行政改革的关键。结合具体实际，有针对性地从体制、观念、职能定位、绩效考评四个方面提出基层政府职能转变的建议，通过基层政府职能转变更好地服务群众。

关键词 新时期 政策执行 基层政府职能 转变

一、我国基层政府职能转变存在的问题

（一）体制局限巨大

（1）等级关系制约基层政府职能转变。基层政府职能转变与中央政府密切相关，基层政府的职能转变在中央的认可和授权下进行。实际基层政府在政府职能转变中仍然处于被支配地位。在基层政府的职能中强调纵向职能较多，涉及横向职能较少。

（2）财政制度制约基层政府职能转变。新型农村合作医疗作为一项确立了十几年的政策，一直存在的资金筹集不足导致的政策执行不力，这一问题反映出我国基层政府受限于财政的现状，当然也制约了基层政府职能的转变。基层政府公共服务支出不断增大，但是由于财政分配体制的原因，基层政府实际可利用的资源有限。不同等级的政府间财力和职能不相匹配。

（二）“三位”问题严重

“三位现象”特指在我国政府职能的定位与履行过程中还不同程度地存在着“错位”“越位”和“缺位”。[1]

（1）“错位”主要表现在基层政府不同层次和同一层次的政府部门之间存在着的职能重复设置、交叉重叠。乡镇政府在财政实力、行政实权方面的欠缺让其无法在真正的政策执行中因地制宜，受制于上级政府部门的直接领导，而且局限于上级政府的相应规定，就出现了政策执行僵化的问题。上级政府以及上级主管部门与基层政府之间产生了职能的交叉和重复，影响了政策的执行力度，政府职能错位现象的负面影响加以显现。

（2）“越位”在政策的执行中主要表现在基层政府弱化了市场的作用，承担了若干政府管不了和管不好的职能。个别基层政府在政策执行中存在“自利性”，出于对一些利益既得者的保护，存在运用强制手段进行干预的现象，影响了政策的实效性和政策的推进效率。

（3）“缺位”在政策的执行中主要表现在政府应该负有责任的市场监管、社会管理和公共服务方面没有很好地负起应有的职责，尤其是基层政府比较重要的市场监管职能。基层政府在政策的执行中未能针对期间出现的问题及时采取相应措施加以解决，政策执行的后续性欠缺，只注重于政策的传达和指标的完成，未能切实地发挥自身职能，真正让政策惠及广大农民群众。

（三）绩效追求偏差

绩效考评是对基层政府政策执行情况的基本衡量。所谓政策绩效追求偏差，是指基层政府在政策的执行中过分追求完成指标，忽略政策的实际惠农效果。具体情况主要表现在基层政府为追求“显性”绩效，而忽略“潜性”绩效。显性数据的美观掩盖了潜性绩效的不良。

（四）服务意识薄弱

政策执行偏差的滞后性和自利性体现出了基层政府服务意识的薄弱。政策的执行滞后主要原因之一是群众对于政策缺乏了解，参与积极性不高。基层政府在执行中着重突出社会管理职能，将政策执行效果转变为硬性指标，把惠农政策的执行当成具体任务来操作。忽略对于具体政策的宣传以及政策知识的普及。甚至，政策执行的出发点带有许多针对基层政府以及既得利益群体的附加性自利措施。偏离了政府政策执行的为群众服务的本质，凸显了政府职能转变存在的问题。

二、促进基层政府职能转变的途径

（一）推进政府行政体制改革

（1）理顺关系、充分放权。从源头上理清中央政府和地方政府、上级政府和基层政府的关系。首先，加强中央政府职能的转变，为基层政府职能转变提供示范和动力，以此推动基层政府职能的转变。在保证中央政府权威和指导的前提下充分尊重和发挥基层政府的行政自主性与积极性。进一步规范不同级别政府间事权的划分，将具体政策的执行权力在上级政府的统一指导下下放到基层政府。克服基层政府在政策执行和为群众服务过程中出现执行观望等因素的不良影响。加强基层政府机构权责的细化和归属的改革，运用法律法规手段，促进中央与地方关系、上级与下级职权的法制化。

（2）完善财政制度、加强财政支持。基层政府的职能应该突出体现在公共服务方面，从公共管理理论出发，基层政府主要应该做好公共服务和公共产品的提供两个方面的工作。在基层政府职能转变过程中需要有充足的资金和财力支持。打破财力和职能不匹配的状况，给予在服务群众第一线的基层政府更多的财政支持，增加基层政府的底气，提高基层政府的服务质量。

（二）克服“三位”问题，明确政府职能

实现政府职能的转变首先一点就是要界定好政府和市场的关系，在政府职能的合理化界定中就要限定政府的权力、减少政府对于市场的干预。当前，政府职能“错位”“越位”和“缺位”等现象的长期存在，主要原因还在于政府对于自身的职能，即该干什么、不该干什么没有明确的界定。现实情况下，多数基层政府在政策的执行当中仍然对公共服务没有明确的认识。“越位”和“错位”问题依然普遍的存在，进而导致了基层政府的不作为，即“缺位”现象。

政府的主要四项职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要将政府职能的定位从过去的着重强调经济调解、市场监管转变到公共服务方面。把政府的社会管理职能逐渐实现对于社会公共产品的提供上面。在具体的政府职能行使当中可以在政策的执行之前，对于政策有一个细致的分析，确定具体的实施办法，在实施办法的确定中反省自身是否将公共服务和公共产品的提供放到了政策执行的首位。在政策执行当中时刻做好自身调整，对于“越位”“错位”问题及时地加以纠正改善。舍得放权，把不该管的问题交给市场，真正克服“三位”现象。

（三）改革绩效考评、实现正确引导

实现基层政府职能转变需要建立起科学的基层政府绩效考核体系。在现行体制下，政府考评犹如一个“指挥棒”，对于基层政府的行政具有巨大的导向作用。[2]绩效考核制度的合理化不仅可以促进政府政策执行效果的提高，更能够促进政府职能的转变。一方面，应该实现从既定目标考核到实效考核的转变。把考核的标准定位于基层政府的具体执行情况，不以单纯的目标考核为标准，实现由单一显性数据考核到综合评价考核的转变；另一方面，要将绩效考核和民主监督相结合。充分吸纳广大人民群众的意见，尤其要收集基层政府服务对象对于政策执行效果以及服务效果的评价和建议。

（四）改变行政方式、增强服务意识

（1）要增强基层政府的服务意识，必须从改变基层政府的行政风格方面做起。加强法制化，对于违反法律法规的粗暴行政行为予以坚决的处理。还要充分激发广大人民群众的公民意识，积极合理地维护自己的合法权益，对政府行政行为进行监督。形成双向作用力，对基层政府存在的不当行政行为加以矫正。

（2）在基层政府职能转变中，不能只停留在形式的改善上，更要注重内涵的提高。加强对于基层政府行政人员的培训，让他们既能对相关政策有充分的理解，又能在政策的执行中增强服务意识。在目前的转轨时期，尤其要强调更新观念，树立服务意识，从政府职能行使的最基本单位实现基层政府职能的转变。

（作者单位为中国矿业大学文法学院）

参考文献

[1] 余恒.政府职能转变：构建公共财政体制的必由之路[J].学习时报.

[2] 古小华.我国地方政府职能转变的难点与途径[J].北京.广播电视大学学报， 2010（02）.