完善项目审计制度 加强项目审计管理

一 、项目投资审计中存在的主要问题

（一）审计方式单一，不符合项目特点

长期以来，不论是国家投资的项目还是地方政府投资的项目，其审计方式均为抽查审计，即只对某些项目或某一项目中的某一部分进行审计。从抽查审计结果来看，尽管大部分建设项目均存在程度不等的违规问题并没有因此而扩大审计抽查范围。

建设项目投资审计不同于其他财政、财务审计，财政、财务审计是建立在企业、事业或国家机关长期存续的基础之上的，通过上述审计工作可以起到督促制度完善，避免类似情况以后继续发生的作用。而建设项目对于每一建设单位而言均是一次性的，被抽查项目的审计监督并不能对未抽查项目产生影响。所以，项目的一次性，审计抽查的随机性致使建设项目审计未完全起到预期的作用。

（二）审计标准不同，审计结果差异大

从审计实践看，目前各地方审计机关在自行审计的基础上对于建设项目投资审计或多或少都存在着委托造价咨询公司进行辅助审计的现象，即，使用国有资金项目的业主或政府财政部门在竣工结算时一般均委托造价咨询机构进行审核，在此基础上，审计机关再委托中介机构进行抽查审计。这种审计往往存在两种结果：一是被委托中介机构由于种种原因完全认可前期审计中介咨询的结果；二是被委托中介机构彻底否定其他中介机构的审计结果。而从审核结果来看，两种不同方法得到的结果出入较大。

（三）重竣工决算审计，轻过程跟踪审计

建设项目投资审计包括预算执行情况审计和决算审计，预算执行情况审计包括项目实施情况审计、项目设计情况审计、招标采购情况审计、施工工程结算审计等内容。目前地方政府投资工程一般仅在竣工阶段进行决算审计，而对于过程跟踪审计基本没有进行。建设项目审计工作缺乏完整性与审计人员数量缺乏及审计人员知识结构欠缺有直接关系。根据国家有关规定，原政府审计机关下属的各种会计师、审计师事务所或造价咨询事务所等与政府机关脱钩改制，形成自负盈亏具有独立法人资格的公司制或合伙制企业。这样，使原审计机关的审计人员数量锐减，而具有建设项目审计能力的人员更是稀缺。

另外，从审计署和人事部联合实施的审计人员资格考试的内容来看主要为会计和财务审计方面的知识，而建设项目投资审计不同于财政、财务审计。一般审计人员虽然具有审计师资格，但其如果没有工程造价及项目管理等方面的专业知识是很难胜任建设项目投资的审计工作。由于专业瓶颈问题，绝大部分注册会计师都没有工程管理、工程造价专业知识，所以其从事建设项目审计存在专业知识不能满足要求的情况。

二、加强项目审计管理的思路

（一）完善审计制度，明确审计机构从业资格

前面的分析说明，社会上一般的注册会计师及其事务所虽然具有社会审计的资格，但其基本不具有建设项目审计的专业知识；而造价师及其咨询机构在专业知识方面虽然能胜任建设项目审计工作，但其又不具有相应的审计资格。解决问题的最简单便捷的方法是通过专门的培训，使造价师及其咨询机构获得一定的资格认证从而使其具有建设项目社会审计的资格。基于此，国家审计署应与建设部共同探讨和研究建设项目社会审计的有关制度和管理办法，明确从事建设项目社会审计的人员和机构资格，规范造价师及造价咨询机构从事建设项目审计的条件、程序和方法，建立建设项目审计制度，通过政策指导保障造价师及造价咨询机构能够客观、公证、独立地完成建设项目的社会审计业务。

（二）加强宏观管理，扩大建设项目审计范围

根据《国家审计准则》（审计署令第8号）第四条规定“其他组织或人员接受审计机关委托、聘用、承办或者参加审计业务，也适用本准则”；第二十条规定“审计机关可以聘请外部人员参加审计业务或者提供技术支持、专业咨询、专业鉴定”的规定，在明确造价工程师及其咨询机构有条件地成为建设项目社会审计的从业人员和机构的基础上，可以解决建设项目审计公务人员严重不足的问题，以充分发挥社会审计机构人才蓄水池的作用，但具体建设项目的政府审计仍需由公务审计人员负责、组织、把握方向，而受聘或受委托的人员或机构负责具体的业务。为了保证审计质量，审计公务人员不仅在专业知识方面需不断补充、完善和提高，更重要的是需要提高项目领导能力、管理能力、组织和协调能力等，从具体的建设项目审计计算工作中脱离出来，成为具体建设项目审计工作的领导者、组织者、管理者。在此基础上，逐步扩大建设项目审计的抽查范围，降低审计风险。

（三）逐步开展和加强建设项目过程跟踪审计

建设项目投资是在项目建设的可行性研究、设计、招标、采购、施工、竣工验收等全过程中逐步形成的，前期的工作对建设项目的投资影响非常大。因而，从理论上看通过跟踪审计可以达到以下几个目标：一是可以监督建设项目立项的执行情况，如审计署对西气东输工程跟踪审计中发现中国石油天然气集团在未经允许的情况下，私自建设两条支干线。二是可以监督工程招标、大宗材料、设备采购招标，避免虚假招标、中标、规避招标等情况的发生。三是监督合同的签订和履行情况，避免签订显失公平的合同。四是及时监督审查项目变更和签证情况，避免不合理签证、变更以及最后决算审计的取证困难问题。

从实践上来看，由于建设项目具有一次性、投资大等特点，所以建设项目审计仅靠最后的竣工结算（决算）审计是远远不够的，甚至是无能为力的。因为竣工结算（决算）审计的依据很多是在项目实施过程中形成的，如合同、变更、投标文件等，当审计的依据存在问题时，必然带来竣工结算（决算）审计的失误。如将应招标的工程采用高价直接发包并签订相应的合同，在竣工结算（决算）审计时必然以此合同为审计依据，这必然造成审计额提高，建设项目资金的流失。因此，在明确造价工程师及造价咨询机构有条件地成为建设项目社会审计人员和组织，解决了审计人员不足的问题后，可以逐步开展和加强建设项目的过程跟踪审计工作。

（张焕，1967年生，河北万全人，河北建筑工程学院副教授。研究方向：工程管理。张剑，1968年生，承德中显工程造价咨询事务所有限责任公司）