区域政府合作治理的困境及其破解

【前言】区域政府合作治理的困境及其破解由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。现以两个地方政府作博弈合作为例，博弈模型如图1。[2]双方具有相同的行为策略空间：合作与不合作。合作行为表示双方愿意为赢得发展机遇，共同利用开发资源、优势互补，不合作行为表示各方为自己单独谋取利益，那么必然有d>a；如当一方合作而另一方不合作时，不合作的...

摘要：在全球化、区域化和信息化的背景下，现行的“行政区行政”模式已经难以做出有效回应和治理，因此迫切需要打破行政壁垒，形成协调合作的区域公共管理。本文引入博弈论的观点，分析了区域政府间合作治理的“囚徒困境”现象，并探究了造成这种现象的内在机理，在此基础上引入基于长久合作下动态博弈论中的贴现因子，探讨区域政府间合作治理困境的化解思路。

关键词：合作治理；长期合作；动态博弈 ；贴现因子

面对日益‘区域化’的公共问题，政府现行的‘行政区行政’模式已经难以做出有效回应和治理，政府治理体制变革势在必行，即要打破‘行政区行政’的治理模式，进行‘区域公共管理’的创新。“区域公共管理的主体权力来源于区域内的地方政府，由此导致的区域公共问题的治理需要区域内地方政府的合作。”[1]因此，只有地方政府顺应发展趋势，积极推进区域合作，消除行政壁垒， 才能发挥区域整体优势以实现共羸。在这种潜在利益的刺激下，地方政府之间正在逐步形成合作治理，但是， 这种新兴的合作机制还仅处在起步探索阶段， 区域政府合作治理陷入了实践困境。

一.区域政府合作治理困境的表现：囚徒困境

“囚徒困境”是非合作博弈中一个典型的例子，它揭示了一个深刻的问题：个体理性和集体理性的矛盾，即个人的理性选择的叠加不能保障集体的理性。反映在区域政府合作中就是：每个区域政府追求自身利益的最大化，选取占优战略，结果却是互不得利。

现以两个地方政府作博弈合作为例，博弈模型如图1。[2]双方具有相同的行为策略空间：合作与不合作。合作行为表示双方愿意为赢得发展机遇，共同利用开发资源、优势互补，不合作行为表示各方为自己单独谋取利益，那么必然有d>a；如当一方合作而另一方不合作时，不合作的一方不仅获得比合作方高的收益，而且还会利用对方的合作谋取了额外的收益，因此不合作方的收益c，不仅高于合作方的收益b，而且也高于双方都合作时的收益d，因此c>d>b；都不合作时收益为a，且a>b，这可以理解为如果双方都不合作，双方都可以在防备地保护自己的利益，虽然收益不高，但不至于在自己无采取防备策略时对方不合作而侵占自己的利益；归纳之：c>d>a>b。在此模型当中，存在两个纯策略纳什博弈均衡解：（合作，合作） 和（ 冲突，冲突）。显然，如果两个区域均选择 “合作”， 结果将是理想的状态， 即实现 “双赢”。但是，由于参与博弈的双方均为具有理性的“经济人”，而且所有参与人是“理性人”是对弈者之间的公共知识。在此情况下，理性的区域双方会将自己的战略建立在假定对手会按其最佳战略行动的基础上，如果选择合作，就会面临对方选择冲突时失去利益的风险；如果选择冲突，最坏的结果也能保持现有收益。因此，出于以上考虑，冲突对区域双方来讲都是占优战略，从而双方陷入博弈中的“ 囚徒困境”，均会选择冲突，达到（冲突，冲突）的纳什均衡点，但不是帕累托最优。

二.区域政府合作治理困境的内在机理探究

（一）行政性分权带来利益分化

1978年以来，中央政府以下放财权和税收权、投融资权和企业管辖权为核心的行政性分权，大幅度地扩大了地方政府的经济权限，有效地调动了地方政府的积极性。但是，这种以行政性分权为核心所形成的体制也存在着严重的缺陷，分权使得地方政府的行为和角色发生了根本的变化，直接促成了“行政区经济”的形成。在“行政区经济”运行下，分权在给其带来压力的同时，也刺激了其以经济发展来谋取更大的利益。

（二）压力型政府绩效评估指标系诱使

近年来，我国不断探索完善地方政府绩效评估，但是，在实践过程中，由于受到认识、环境和制度等因素的制约，有的地方在已经开展的政府绩效评估中仍然沿用计划经济体制下的“政府本位”模式，把发展简单地等同于经济增长，过分强调产值、利税等经济指标，往往忽视了人民群众的实际生活水平，如群众实际收入、就业率、居住条件和生态环境等。[3]特别是我国现行的干部考核制度，对地方官员政绩的考评与考核通过强调与所辖地方经济业绩进行直接挂钩。在这种压力型体制下，大量官员都将追求本辖区内GDP高速增长作为自己工作的目标和动力。地方官员主要由上级任命，也就更关注上级政府的行政命令，他们通过“经济竞赛”来谋求政治晋升，争相获取短期利益以求良好的“政绩”。[4]

（三）区域合作中存在着路径依赖和思维惯性

一是部分地方政府的跨区域合作观念滞后。二是地方政府职能转变滞后。在区域合作中，各级地方政府没有适应市场经济需要转变职能，自身的经济职能和干涉经济的愿望还很强烈，职能转变滞后。

（四）区域合作法律法规制度缺失

由于种种原因，我国一直都没有制定相应的法律，法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务，及上级机关（或中央政府）在跨域事务中的角色扮演，对于地方政府之间如何发展对等关系， 各地方政府在区域合作中的地位， 权利与责任分担，区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据。

三.区域政府合作治理困境的突破：长久合作下的动态博弈贴现因子的引入

无限重复博弈并不意味着博弈无限次地重复进行，永远没有终点。本文认为如果博弈可能会在重复进行有限次后结束（有可能不结束），但是参与者无法预测最后阶段的博弈何时发生，且参与者总是认为博弈有可能在下一个阶段继续进行，那么这样的重复博弈也被认为是无限重复博弈。

合作收益大于不合作收益，长久合作好于短期合作，但是，长期合作的收益是未来的，非现在的，存在一个对未来收益贴现因子判断。如果长期性合作的贴现因子制度构建满足一定条件，区域合作中的地方政府就不会只顾眼前的短期利益而采取机会行为策略，从而避免“囚徒困境”局面出现。

在长期无限重复博弈中，未来得益影响当前博弈的局势，即存在一个贴现因子λ，贴现因子表示对将来利益的一种折现比例。只要双方看中未来得益，当前合作就成为可能。贴现因子λ（0

仍以图1为博弈模型。如果选择（合作，合作）策略组合，则一方的总收益R1：R1=d+λd+λ2d+λ3d+λ4d+ ……=d +dλ/（1-λ）。如果某一阶段有一方选择不合作策略，从而引发“触发策略”，另一方以后也选择不合作策略，先选择不合作策略的一方的总收益R2：R2=c+λa+λ2a+λ3a+λ4a ……=c +aλ/（1-λ）。当R1>R2 时，显然行动者将选择（合作，合作）策略。因为如果双方都选取不合作策略时，先作出不合作行动的一方收益更大，但是如果这个值仍没有采取合作时的收益大时，无疑他的最佳策略是选择合作，而在不合作中收益较小的一方当然也会选择收益更大的合作策略。R1>R2，解此式得：λ>（c- d）/（c- a）时，双方采取（合作，合作）策略组合。[6]上述λ取值特点说明，只要λ足够大，双方就能够采取合作行为，从而取得合作得益，因此，走出了不合作的博弈困境。

行为个体之间长期互动的性质告诉我们，博弈的不同阶段是相互依赖的，这就使得理个体的决策不仅受其过去经历的影响，其决策还要受未来可能的影响，即博弈中采取的是“以牙还牙”战略，如果有人在本期背叛，每个人都可以通过未来的不合作惩罚他。为了获得更长期、更稳定的利益， 考虑到自己的信誉好坏、法律与社会责任等，双方都会理性地克制投机行为，选择诚信与合作。因此，我们要在区域政府长期性合作中建立有效的贴现因子制度，使重复博弈在合作的基础上能够进行得更久。

四.基于动态博弈论的区域政府长期合作治理的路径选择

根据经济博弈理论， 发现政府之间的关系实质上也是一个利益博弈的关系。在一次性博弈和缺乏信用约束的条件下，就会陷入著名的“囚徒困境”之中。在现阶段，要走出这种困境，进行区域公共管理的创新，必须按“重复博弈”的要求进行新的制度安排。只要关于未来收益的贴现因子足够大，有效的政府合作治理就可以通过重复博弈得以实现和维持。

（一）完善政府绩效考核，促进地方政府职能的转变

地方政府和官员的行为在区域合作中具有基础性地位，绩效考核标准直接引导着地方政府和官员的行为取向。这是因为，绩效评估会对工作的宗旨提出要求，对政府职能、权力、责任的明确划分提出要求，因此，怎么考核，非常关键。

其一，要明确绩效评估的价值取向，要效率与公平并重，效率与民主兼顾，经济增长与社会发展同步。其二，以全面综合的考核指标来代替单纯的经济指标的考核，本着局部效益和全局利益并重，短期目标和长远发展相结合的原则，制定全面、科学的地方政府政绩考核指标、考核办法以及激励措施，尽可能地形成规范化绩效考核机制。其三，要改进绩效评估的运行机制。另一方面，实现评价主体的多元化逐步建立完整的政绩考核主体体系，充分发挥各评估主体的作用保证政府绩效评估发挥应有的作用。

（二）完善区域合作的法律法规，形成地方政府横向合作的长效保障机制

囚徒只有在借助外力强制介入的情况下，才会做出对双方都有利的举动。因此，必须建立行之有效的法律约束机制，运用法律手段对地方政府的行为进行规范和限制。一致认可的法律法规产生信任、交流、减少不确定性、降低交易费用，是区域政府合作的基础。为此，应当制定出明确、专业、具体的法律规范，对地方政府的行为加以规范。政府行为的制度化旨在营造一个长期的行为环境，在这个环境中，冲突与对抗的因素虽然依然存在，合作与妥协的可能性却大大提高。

一是基于发挥中央和地方两个积极性的角度，从法律上规定中央与地方政府事务管理范围和相应拥有的权力，用法律来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程，为地方政府间合作治理的顺利进行奠定必要的宏观基础。二是及时制定区域协调发展相关法律，使其成为区域协作和交往的必须原则，明确哪些竞争行为是法律允许的、政策鼓励的，哪些竞争行为是法律禁止的。。三是建立区域地方政府之间相关政策信息交互机制，让博弈双方拥有对方更多的公共信息，增加合作中的可预测性，最大限度地减少由于相互之间实行信息封锁而导致的合作风险。

（三）培育政府公共理性，催生跨区域政府合作的真正动力

行政区行政的困境不是地方政府的非理，相反，它是地方政府在权衡利益后基于经济利益最大化和政绩显示偏好的一种理，个体理性导致的集体非理性使他们都陷入了一种“囚徒困境”。

实际上，包括政府理性在内的各种社会行为主体的理性一般多表现为工具理性，它是一种不完全理性或有限理性。任何理性主体的理性是有限的，一个理性主体必须和其他的理性主体进行有效地“互动”，在相互地批判、监督、交流、制约的过程中所形成的新理性，即公共理性，才具有公共性、民意性、正当性与合法性。[7]政府公共理性是指指导政府在公共决策及其执行过程中的社会性导向的一种客观精神，这种客观精神能使政府竭力做到公共决策最优化和公共利益最大化，意即政府公共理性不存在于其他地方，它恰恰内在于公共事务之中。在各种社会行为主体由个体理性走向公共理性的过程中，“许多要求能完美地实现都是在长时期中经过一系列的妥协而后取得的，并不是在每一步上都顽固地坚持按自己的方式才取得的”。[8]

（四）构建协商民主与社会资本的良性互动，推动区域公共管理的实现

地方政府应加强对话交流以扩大合作空间、增强合作意愿。协商民主机制的良性运作和深化为地方政府消除利益差别、解决相互矛盾提供了制度平台。协商民主倡导通过不断地对话和协商，使各方都能够了解彼此的立场，以合理的途径化解各方的冲突，并寻求某种协调的形式以及某种“公共价值观”，进而把私利提升为公利。[9]

参考文献：

[1] 高建华.论区域公共管理的研究缘起及治理特征[J].前沿，2010（19）

[2] 方大春，杨宇，胡军华.博弈视角下区域经济合作组织的制度构建[J].统计与决策，2006（11）

[3] 孙洪敏.将地方政府绩效评估纳入科学发展轨道[J].云南行政学院学报 ，2011（3）

[4] 郑方辉.第三方评价地方整体绩效的实证研究[J].中国行政管理，2008（5）

[5][6] 谢识予.经济博弈论（第二版）[M].上海：复旦大学出版社，2003

[7] 史云贵.从政府理性到公共理性[J].社会科学研究，2007（6）

[8] [美].科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988.186.

[9] 薛冰.自由、社群与协商共识——探究公共管理的思想基础[J].江海学刊，2007（2）