政府绩效审计研究

20世纪四十年代以来，政府审计领域发生了深刻的变化，绩效审计开始登上政府审计的历史舞台，进一步扩展和深化了经济责任的内涵。当今，绩效审计已成为许多发达国家政府审计关注的焦点和主要的工作内容，通常占到审计工作比重的三分之二。目前，我国政府审计仍以传统的财务审计为主，在今后相当长的时间里，对财政财务收支真实性、合规性的审计，仍然是审计机关的主要工作。但是，新的形势和环境以及审计工作自身的进步，正在吸引审计人员把目光投向政府绩效审计这一全新的业务领域，21世纪的中国政府审计必将以政府管理绩效为其主要审计目标。

一、政府绩效审计的背景分析

政府绩效审计是在20世纪中叶才形成并发展起来的，但是，政府绩效审计自出现之日起，就取得了快速的进步。西方发达国家的政府审计已逐渐进入以绩效审计为中心、绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。政府绩效审计在20世纪后期的兴起有其特定的背景。二战后，国家在社会经济生活中的作用日益显著，公共支出占国民总产值的比例直线上升。但是，许多国家面临的公共情况是，一方面国家公共开支成倍增加，一方面经济资源相对减少，满足不了日益增长的需要。与此同时，特别是20世纪八十年代以来，随着席卷全球的民营化与经济自由化浪潮的兴起，私营部门在经济社会发展中的作用日益凸现，而相比之下官僚机构与公营部门的日益膨胀受到人们的不断抨击。在这样一种压力下，人们对提高公营部门支出的效益和明确支出经济责任的呼声越来越强烈，对有效使用有限资源问题的关注成为国际性的呼声。20世纪六十年代美国将效益审计引入政府审计；七十年代以来，美、英、加、瑞典等国也纷纷通过有关强制性立法将其列入法定审计。各国的实践证明，开展绩效审

计，对于明确政府部门经济责任、在政府内部形成竞争、克服工作低效和浪费现象起到了重要作用。

二、我国政府绩效审计的含义

从美、英等西方发达资本主义国家的政府审计理论和实践来看，政府绩效审计又称为“3E审计”，即独立的审计机构和审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济性、效率性和效果性的程度进行独立的评价，提出改进意见，改善公共责任，为有关方面决策提供信息。目前，我国审计理论研究和实践过程中，关于政府绩效审计的含义有多种观点，但是从审计理论和审计实践相结合角度分析，作者认为，我国政府绩效审计的含义应该是指：我国国家审计机关和审计人员对政府及其所属部门、事业单位和国有及国有控股大型企业的项目、资金使用、经济活动的经济性、效率性和效果性进行审查，分析评价其公共资源的使用效率以及所取得的效果与预期目标的一致性，以进一步改进经济管理工作，提高政府工作绩效的一种审计监督活动。

三、我国政府绩效审计存在的问题

我国自1983年恢复国家审计制度以来，曾多次强调经济效益审计（即绩效审计）的重要性，审计署也多次在全国范围内要求开展经济效益审计，许多省、市也相继开展了不同类型的绩效审计，如投资绩效审计已在实践中进行了尝试。但是，由于开展政府绩效审计需要一定的政治、经济和社会环境支持，而我国这方面的条件还不够成熟，难免我国的绩效审计会存在问题，主要表现在：

（一）现行审计监督和财政预算管理体制，无法激活绩效审计的需求。我国宪法规定，国务院设立审计机关，国家审计署隶属于国务院，地方各级审计机关接受国家审计署和地方政府的双重领导。这种政府领导下的行政主导型审计管理体制使政府行政权力比较集中，在很大程度上制约了审计机关独立行使其监督职能。审计监督的主要对象――财政部门，既是预算编制者，又是预算执行者，因缺乏内部制衡机制，没有开展绩效审计的内在需求和动力，压缩了政府绩效审计发展的空间。

（二）当前审计工作重心的定位，对政府绩效审计产生不利影响。在经济体制转轨过程中，市场经济体制的建立和完善有一个过程，在一个较长的时期内，审计工作的任务是为经济体制改革服务，主要是维护国家经济秩序，维护财经纪律，通过财务审计查错防弊，促进国家经济健康发展。在当前的政治经济形势下，政府审计的重点依然是合法性的财务审计，国家审计的指导思想不能脱离这种现实的客观条件。据统计，仅1998年全国审计机关共审计16万个单位，处理违反规定的行为，上交财政31亿元，减少财政拨款和补贴31亿元，追回被侵占挪用资金198亿元，共为国家增收节支399亿元。这说明合法性审计依然任重道远，在审计资源极其有限的情况下，开展绩效审计力不从心。

（三）审计人员素质提升步伐较慢，不能满足绩效审计的要求。国家审计机关20年来一直以执行财务审计为主，审计人员知识单一，绝大部分审计人员是财会类专业毕业的，工程技术、法律、宏观经济、计算机、外经外贸专业人才缺乏，审计人员的专业知识老化，审计方法陈旧、过时。绩效审计主要是对经济活动的效益性进行审查、评价，有一定的技术难度，审计人员的素质和水平直接影响着高质量的绩效审计。

四、解决我国政府绩效审计的措施

（一）完善政府绩效审计的法律、法规体系。我国虽然从1983年成立之初就规定对国家的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计，在1994年颁布的《审计法》中又作了进一步的明确，但是其中关于效益审计的规定相当笼统和粗略，不具有操作性，实际审计中的许多问题无法遵循。因此，在我国开展政府绩效审计，一是需要修改《审计法》及其实施条例，明确和强化绩效审计监督的法律地位，规定绩效审计的种类，增强审计机关绩效审计监督权的效率和效果。二是在《审计法》等法律法规的基础上，制定绩效审计的一般准则、现场作业准则、报告准则等。三是借鉴世界审计组织绩效审计指南、亚洲审计组织绩效审计指南以及世界上发达国家绩效审计的经验，结合我国经济和社会发展的实际，尽快制定出我国自己的绩效审计指南。通过上述工作，对政府绩效审计的审计内容、审计形式、审计组织、审计行为和审计报告等做出明确规定，完善我国效益审计的规范体系，为国家效益审计提供依据。

（二）提高认识，营造开展政府绩效审计的良好环境。审计机关不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。当前，最佳的方法是配合对某一领域或行业绩效审计，进行审前培训，着重拓宽审计人员的思路，一方面使审计人员具备创新能力，能够发现与财务审计不同的问题；另一方面能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。要进行政府环境培训，使审计人员非常深刻地了解政府工作并对政府业绩形成有价值的评判。

（三）提高审计人员素质。现代政府绩效审计对审计人员的学识、经验、分析能力提出了更高的要求。审计人员职能发挥得如何，在很大程度上取决于其素质的高低和对绩效审计方法体系的掌握和运用的程度。政府审计人员必须加强学习和培训，充分认识政府绩效审计的重要性，树立现代审计新观念，不断更新知识，扩大知识面。要努力培养一批业务素质高、创新能力强的复合型人才，以适应绩效审计的需要。■