社会管理视阈下对台湾地区职务犯罪的思考

[摘要]检察机关作为国家法律监督机关，是社会管理体系的重要组成部分。职务犯罪预防工作是检察机关惩治职务犯罪的必然延伸，是法律监督的重要内容，是体现社会管理法治化的重要体现。通过访问台湾海峡两岸法学交流协会、“法务部”司法官训练所、“法务部”检察司、台湾高等法院台南分院检察署等单位，对台湾的职务犯罪侦查和预防等工作有了进一步的了解，以此对我们内地的预防职务犯罪工作也有一些借鉴意义。

预防职务犯罪工作是一项系统工程，其涉及社会的方方面面，任何一个机关都无法独立支撑，其强烈的社会属性决定其必须走社会化道路。职务犯罪预防工作必须在党的统一领导下，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠人民群众支持和参与，统筹推进。预防职务犯罪工作需要把专门预防与社会预防有机结合起来，是最能体现“公众参与、社会协同”的社会管理新格局。2012年7月，笔者参加了浙江省检察代表团考察访问了台湾地区，分别访问了台湾海峡两岸法学交流协会、“法务部”司法官训练所、“法务部”检察司、台湾高等法院台南分院检察署等单位，并就职务犯罪侦查和预防等问题进行了座谈交流，增进了相互了解，也得到一些有益启示。

一、台湾职务犯罪的侦查和预防情况

台湾的职务犯罪指公职人员的贪渎犯罪，包括贿选、“黑金”犯罪。根据台湾“法务部”的统计，上台时展开的“扫除黑金行动”，从2000年7月到2009年4月，获报10137个案件，受到贪污共4823件、13484人，查获的贪污金额达322亿元，公务人员及民意代表人数占55%。平均每月有45.5个贪污案产生，数字惊人。[1]

台湾贪渎犯罪的侦查，主要由“法务部”所属各级检察机关（设在同级法院中但自成体系不受法院管辖）、调查局和廉政署三个机关管辖。检察机关主导肃贪，指挥调查局、廉政署查办个案。最高法院检察署的“特侦组”锁定高层公务员，地检署针对一般性公务员。“法务部”调查局是查察贪渎贿选、“国家”安全及经济犯罪侦查机关，但主要负责“台湾安全”，肃贪只是它九项职责之一。“法务部”廉政署是2011年7月在“法务部”调查局廉政处和“法务部”政风司基础上整合职能成立的，具有规划廉政政策、执行反贪、防贪及肃贪职掌。现分述如下。

一是最高法院检察署的“特侦组”，其前身是2000年成立的高等法院检察署“查缉黑金行动中心”，专办大官、大案，锁定重大贪污、重大工程、巨额采购及银行放款等十七种易滋生贪渎弊端的案件，作为优先查察的对象。但当时只是设在二审高等法院检察署中的一个任务组，由调派的几名检察官负责，另外在各地方法院检察署中指定检察官负责此项业务。但查缉黑金行动中心属于二审，没有向法院提起公诉及在一审法庭辩论的权限，造成很多必须实施的强制处分，必须交由一审检察官去执行；当案件侦查终结后，亦必须交由各地方一审检察官提起公诉，由公诉检察官代为辩论。如此设置指挥运作上很不方便，也很容易在办案时留有上级技术干扰的空间。针对这些弊端，依据2006年修正的“法院组织法”新增加第63条之1作为法源，以特别立法程序设置了“最高法院检察署特别侦查组”，主要查办涉及“总统”、“副总统”、五院“院长”、部会首长或“上将”衔级军职人员之贪渎案件、“全国性”选举舞弊事件或妨害选举之案件与特殊重大贪渎、经济犯罪、危害社会秩序案件等。配置六名以上、十五名以下操守佳、办案能力强的检察官，由检察总长指定其中一名检察官为主任，更接近于独立检察官的制度与精神。还配置有检察事务官及其他人员，都是由各级检察署中资深干练的现任检察官及检察事务官调派而来。为办案需要，“特侦组”还可以向调查局、警政署等相关单位借调专业人员。“特侦组”检察官执行职务时，可以执行各审级检察官的职权，亦即一、二审检察官所能执行的职权，如实施侦查、提起公诉、实行公诉、指挥刑事裁判之执行。而且“特侦组”办案不受辖区的限制，可以在全台湾办案，对所侦办的案件可以“特侦组”的名义直接提起公诉，且直接由“特侦组”检察官到法庭出席辩论，其职权上受到的限制都被排除。因此，“特侦组”可说是台湾法律特别授权成立的权力大、位置高、配置齐全，专为侦办最高层级大官及最有权势者犯罪的检察官团队。

二是“法务部”调查局，其前身是1927年成立的“中统”特务组织，1949年改制为台湾“内政部调查局”，1956年改属台湾“司法行政部”，1980年才正式隶属台湾“法务部”。其任务是维护“台湾安全”和打击社会重大犯罪案件。根据法律的规定，职责主要有防制内乱与外患、保护“国家”机密、贪渎防制和贿选查察、“国内”安全调查，以及、组织犯罪、经济犯罪与洗钱的防治等等。“法务部”廉政署成立后，政府机关内贪渎案件由廉政署主办，而民间企业行贿、侵占公款、背信、掏空资金则由调查局办理。

三是台湾“法务部”廉政署。这是岛内第一个肃贪、防贪和反贪相结合的专门机构。[1]定位为专业肃贪防贪，针对跨领域、跨机关、结构性、制度性的重大贪渎犯罪及社会关注不法弊端加强查办，严惩贪渎不法，建立优质公务环境。2010年7月，在接连暴发警察出入黑道场所和多名法官涉入贪腐丑闻后，台当局宣布将研究成立直属于法务部门的“廉政署”，并要求行政机构与法务部门尽快推动相关法律的修改，向立法机构提交法案，推动肃贪和防贪工作。2011年4月1日，台湾立法机构三读通过“‘法务部’廉政署组织法”，规定“法务部”廉政署办理廉政政策规划，执行反贪、防贪及肃贪业务，掌理廉政政策的拟订、协调及推动，廉政相关法规制订、修正之研拟及解释，贪渎预防措施推动及执行，贪渎或相关犯罪之调查及处理，政风机构业务之督导、考核及协调，政风机构组织、人员管理之拟议及执行，“法务部”本部政风业务之办理，其他廉政事项。因此，新设立的“廉政署”秉持“标本兼治”的核心价值，具有预防性反贪与专责性肃贪双重功能，以降低犯罪率、提升定罪率和保障人权为三大目标，负责“‘国家’廉政政策规划”及执行防贪、肃贪、反贪等四项工作。为此正致力于七项重点工作：1.贯彻廉能施政，提供防贪指引；2.结合公私部门，深化专业伦理；3.开发反贪工具，推动行政透明；4.健全廉政法制，同步接轨国际；5.超然独立办案，杜绝任何干预；6.遵守程序正义，保障基本人权；7.定期公布资讯，接受各界监督。[2]与香港廉政公署不同，台湾“廉政署”没有直接对行政长官负责，主要是台湾采用大陆法系，以检察官为侦查主体，“廉政署”成立后也是由检察官指挥办案，自有其独立性，如直属行政长官，反会打乱以检察官为侦查主体的制度。“廉政署”目前内设综合规划组、防贪组、肃贪组、政风业务组等机构，编制核定为240人，初期配备180人运作，包括廉政官与廉政专员等，遴选自政风、调查、警察等系统，及法律、财经、工程、科技、外语等专业人才。为了肃贪，“法务部廉政署组织法”规定，“廉政署”得借调实任司法官担任署长、副署长职务，执行贪渎或相关犯罪之调查职务之人员应为司法警察官或司法警察。同时为掌握办案的时效，“廉政署”还首创“驻署检察官”机制，建立检察官先期介入侦查之期前办案模式，由各地检署派驻检察官于“廉政署”，直接指挥廉政官及相关司法警察侦办贪渎案件，精准掌握犯罪事实和证据，落实保障人权及展现侦查犯罪之独立性。此外，模仿香港的类似制度，“廉政署”下设置 “廉政审查会”，聘请岛内11至15位社会公正人士担任廉政审查会委员，任期两年，就法律、财经、工程等相关专业领域代表、专家学者及有关机关代表遴聘之，负责监督“廉政署”运作的透明度与独立性，提供专业咨询意见并进行事后的监督审查，防止权力的滥用。

二、台湾“廉政署”预防贪渎犯罪的措施

台湾“廉政署”成立后，与检察机关等一起，贯彻“标本兼治”的指导思想，明确肃贪（执法）仅是治标的查处手段，反贪（教育）、防贪（预防）方是治本之道。从治标、治本整治贪腐，结合政风机构推动社会参与的反贪工作，形成完整的廉政网络，不断推动教育宣导及制度改善的预防措施以防止贪渎犯罪。主要采取以下措施开展预防工作。

一是重视举报线索。设置多元检举管道如下：1.“亲身举报”方式：署本部成立24小时检举中心，由轮值人员负责受理民众检举事项。2.“电话举报”方式：设置了电话、传真举报专线和24小时“你爆料、我爆料”免付费电话，指定专人于48小时内回应。 3.“投函举报”方式：设置邮政检举专用信箱。4.还建立了网络互动式检举管道，公布了电子邮件检举信箱。“廉政署”成立后举报数量成倍增长，加上政风人员查处移来案件，案源不虞匮乏。

二是加强办案手段和器材配备。为了让贪官无所遁形，“廉政署”为具有司法警察身份的廉政官配备了高科技的办案工具，除了高倍数的望远镜、长镜头相机、隐藏型耳鼓式无线电耳机、具有红外线夜视功能的摄影机等基本配备外，还配备多部“隐藏式数字无线传输摄影机”，也就是俗称的“针孔”，这些器材主要针对不易安排人员的搜证地点，利用这些生活中常见物品上的针孔，并实行无线传输方式将画面传回，让监视人员长距离进行画面监视，一组器材最高可同时监控4个画面。[1]

三是依托政风机构开展日常监督。“法务部”原政风司是在1992年“法务部”调查局政风处基础上建立的，负责在公务体系内检肃贪渎、澄清吏治，辖有各级政风机构1127个，政风人员2800多名。“廉政署”成立后，政风机构、人员均划归其管辖，仍依照政风机构人员设置条例于机关办理反贪宣导、防贪及肃贪业务，协助机关首长推动端正政风之工作，并依托各地检署政风室建立“地区联络中心”，整合地区检察、调查、政风力量，完善防贪机制，强化横向联系，推动网络管理，建立优质公务环境。不过，除“廉政署”外，其他政风人员仍无司法警察权。对反贿选等政风案件，政风人员仍将提供各地检察署检察官依法侦办。特别是针对贿选、工程建设、公司上市等重点部位，可调派检察官到现场监督。

四是采取多种形式开展反贪宣导。台湾反贪宣导工作一般由负责一审的地方法院及分院检察署开展，二审高等法院及分院检察署负责督导。反贪宣导采取多种形式进行，“法务部”与民视等共同制作了《包青天》、《廉政英雄》等电视剧，各级检察署组织检察官上电视、电台演出廉政节目，派出检察官或政风人员去公务机关、大学、厂商或民间团体演讲，动用暂缓准备金制作动画片在电视台播放，还在有关公共场所设置公益广告。如在垦丁“国家”公园入口处，我们看到一张大红宣传招贴，上面印有“追求百分廉政，迈向高度廉洁”，“与职务有利害关系者，不饮宴应酬、不收受馈赠、不为不当接触、非因公不涉足不妥当场所”，还印有廉政服务专线电话号码。

五是重视公务员伦理道德建设。台湾主张“行政中立”，要求公务人员在职期间应尽忠职守、尽心尽力，推动由政府制定之政策，造福社会大众；在处理公务上，其立场应超然、客观、公正，一视同仁；在日常活动中，不介入地方派系或政治纷争。因此在台湾有关公务人员伦理规范和道德很受重视。无论是司法官还是其他公务人员，都十分注重公务伦理道德的培养，公务员执行职务时，要正确面对关说（说情）、送礼、邀宴等情形，确保廉洁自持，公正无私，依法行政。如“法务部”2003年修订的《检察官守则》规定：“检察官基于礼节而赠受财物须合于节度，不应使他人产生不当之联想。”“检察官受邀之应酬活动，事先可疑有特定目的或涉及利益输送等不当情形者，不得参与；如于活动中发现有前开情形者，应立即离去或采取必要之适当措施。”“检察官应精研法令，并随时充实办案所需知识技能，以掌握社会动向及最新犯罪型态，打击犯罪。”就对检察官的职业道德和专业素质提出了极为严格的要求。

六是通过多项“阳光法案”推进廉政法制建设。台湾行政体系分工很细，彼此互相牵制，贪污的几率相对较低，台湾民众对普通公务员的廉洁性也有较高评价。如1993年通过《公职人员财产申报法》，其中明确规定13种公职人员及其配偶和未成年子女要申报财产，相关资料要“供人查阅”（但申请查阅的条件甚为严苛），而正副“总统”、“五院”院长、副院长、“立委”、“国大代表”、“监委”、“省市议员”、县市长等政务官的申报资料则“定期刊登政府公报”，并在网络公开。[2]2000年公布施行《公职人员利益冲突回避法》、2004年施行的《政治献金法》、2008年施行的《游说法》，以保证公职人员“不敢犯”，也对反贪和贿选起到一定作用。

三、几点启示

1.台湾检察官独立办案值得重视。台湾检察官入职考试、专业培养和评鉴惩处十分严格，体现精英化、职业化和终身制特征，使检察官独立超然办案成为刑事司法制度之普遍价值。台湾现行《刑事诉讼法》规定，检察官有权指挥、命令司法警察官或司法警察侦查犯罪。同时，对检察官和检察事务官实行科学分类管理，检察事务官协助检察官办案时处于司法警察官或司法警察的地位，保证了检察官对侦查的指挥权。加上台湾对检察官的职业道德要求也极为严格。这就从职权、专业素质等方面保证检察官独立办案，保证司法独立，维护社会公正。无论“调查局”还是“廉政署”侦办贪渎案件， 都要服从检察官指挥。特别是“廉政署”成立后，直接调派检察官驻署，指挥办案，具有超然的独立性，且与检察机关同属“法务部”，在侦办贪渎案件时，检察官可先期指导、审查案件调查之进行，于统筹侦办人力、资源结合等方面，较隶属于其他机关更具效率。虽然由于“廉政署”人员非常精简，对政风机构报送的贪渎情资和线索还有部分会移送“调查局”侦办或需要“调查局”协助，但都可以在检察官的统一指挥下进行一体调查，便于对个案的指挥、协调。如对“调查局”负责的民间企业的行贿和对“廉政署”负责的公职人员受贿，就可以由检察官协调。对照大陆的刑事诉讼法，由于检察机关机动侦查权受到严格限制，更缺乏检察官指挥警察办案之权力，因此出现对非国家工作人员职务犯罪打击不力的问题。如何协调公安机关经侦部门和检察机关反贪反渎部门统一查处腐败犯罪，是我们应当研究的问题。

2.台湾公务员的伦理道德和廉政法制建设值得重视。台湾公务员伦理道德得到普遍重视的原因主要是公务机关内设的政风机构从防贪出发，制定相关的“公务员廉政伦理规范”和“端正政风行动方案”，作为公务员处理相关事件之准则，让公务员秉公任事，避免因不知规范而误蹈法网，使公务员免于遭受外界不当干预，进而保护自己之权益。在此基础上制定的《公职人员财产申报法》、《公职人员利益冲突回避法》等廉政法律，注重权力制衡，降低裁量权，简化公务流程，对防制贪渎具有基础性作用。相比之下，大陆各级党政机关内设的纪检监督机关，比较重视对领导干部的纪律要求，而对普通公务员伦理道德建设还不够重视，应当在加强党风廉政建设、开展反腐倡廉惩防体系建设的同时，更加重视普通公务员的行政伦理和职业道德建设，并尽快研究制订《财产申报法》、《利益冲突回避法》等廉政法律。

3.台湾公民民意表达和社会舆论监督值得重视。针对台湾的廉政状态，台湾“法务部”每年都要委托相关组织进行民意调查，并公布民众对廉政状况的评价。如“法务部”委托台湾透明组织对2010年台湾地区廉政指标进行民意调查，发现有71%的民众认为政府成立廉政专门机关有助于促进廉洁政风，另有42.4%的民众认为政府未来几年内廉洁度将会提升。台湾透明组织还公布《2010年全球贪腐趋势指数》，调查结果显示，与吴淑珍因弊案遭到判刑后，台湾民众认为，台湾官方打击贪腐的成效，从2006年执政时期的23%，2010年上升为37.4%，有改善的现象。[1]但据2010年民调，8项重要政策中，36.6%的受访者对反贪政策不满意，满意度最低。台湾民众普遍认为，台湾警察的贪腐问题最为严重，还有很大的进步空间。就“廉政署”的成立，民调有75%的台湾民众赞成，认为有两个各自独立的机构相互竞争，对于反贪腐工作有好处。但2012年7月适值“廉政署”成立一周年之际，竟然爆发台湾前“行政院秘书长”林益世贪渎案件，岛内舆论十分关注，各大媒体报道连篇累牍，认为“廉政署”绩效堪虑。民意表达和舆论监督对推动台湾反贪肃贪防贪的深入开展无疑具有重要作用。

[1]吴亚明，李炜娜.台湾专项肃贪机构“廉政署” 挂牌成立[N].人民网（台北），2011-07-20.

[2]汪闽燕.台湾“廉政署”：成立两周已接获大量检举 ――专访台湾“廉政署”署长周志荣[N]. 法制日报，2011-08-09.