论民营银行市场准入压抑问题

摘 要：在经济转轨时期，我国金融领域存在着明显的民营银行市场准入压抑问题。民营银行市场准入压抑的形成机理在于：决策层顾虑发展民营银行会削弱国家对金融资源的控制，降低金融宏观调控效果，影响国有企业改革等。然而，随着经济和金融环境的变化，尤其是民营经济的快速发展，民营银行市场准入压抑催生的金融问题日益凸现。在国家综合经济实力的增强，金融调控和监管机制的不断完善的条件下，逐步解除民营银行市场准入压抑，应成为深化金融体制改革的理性选择。

关键词：民营银行；市场准入；金融制度

作者简介：黄湃(1958―)，男，河南邓州人，河南财经学院教授，硕士生导师，财政金融学院院长，主要从事金融理论教学与研究。

中图分类号：F830．35

文献标识码：A

文章编号：1006―1096(2006)05-0128―04

收稿日期：2006―05―07

一、民营银行市场准入压抑的形成机理

从金融制度层面上看，我国并没有设置民营银行市场准人的制度障碍，但从银行发展实际状况看，我国金融领域民营银行市场准入压抑特征却非常明显。虽然，目前我国除了规模庞大的国有商业银行之外，还有10多家全国性股份制商业银行和为数较多的地方性商业银行。但是，从所有制结构上看，要么由国家或国有企业集团控股，要么由地方政府控股。也就是说，绝大多数商业银行直接或间接地体现国有经济性质，纯粹民营性质的商业银行可谓凤毛麟角，只有民生银行等少数几家商业银行。显然，民营银行的供给与民营经济的发展极不匹配。民营经济作为体制外增量改革的产物，迅速崛起，目前已经占据我国经济总量的半壁江山，为经济增长和社会稳定作出了重要贡献。在民营经济快速发展的过程中，积聚了巨额的社会资本，对极具投资价值的银行业有着强烈的投资需求，而民营银行市场准入压抑致使民营银行供给严重短缺。如果说金融体制改革滞后于经济体制改革，那么其最明显的标志之一就是国有银行高度垄断，民营银行供给不足。而民营银行供给不足的实质是制度供给不足，是我国在经济转轨时期选择保护国有银行，抑制民营银行发展策略的必然结果。

(一)决策层担心发展民营银行，会削弱对金融资源控制

从总体上看，我国经济体制改革属于政府主导型，这种改革模式就决定国家必须拥有足够的可支配金融资源。这是经济改革顺利推进的物质基础。我国经济体制改革是以调整经济利益关系为切入点，是从放权让利开始的。在经济体制改革后相当长的时间内，财政收入不能随经济增长而增长，而财政支出并未因财政收入的相对下降而减少，反而呈扩大态势。在国家财政控制的金融资源难以满足经济体制改革与国有经济发展的需要时，国家自然转向对处于垄断地位的国有银行的强化与控制，牢牢掌握庞大的金融资源，确保国家在整体改革推进过程中的主体地位。这就决定我国银行体制的改革只能在不影响国家对金融资源支配权的框架内展开。在经济转轨时期，采取保护国有银行，抑制民营银行发展的策略，使得国有银行规模实现快速扩张，以此控制绝大部分金融资源，不失为一种理性的选择。由于民营银行产权性质决定，国家无法直接对其控制。如果民营性质银行发展过快，决策层担心会削弱国家对金融资源的支配权，使国家可能在经济体制改革与经济发展过程中陷入被动地位，不利于社会的稳定和国家经济的安全。

(二)决策层担心发展民营银行，会影响金融宏观调控的效果

在我国经济转轨的过程中，处于绝对垄断地位的国有商业银行既充当最主要的中介人角色，又担负着重要的金融宏观调控任务。中央银行货币政策目标主要是通过对国有银行贷款规模的调控实现的。但是，在间接调控方式尚缺乏市场基础或运用间接调控方式不足以达到金融宏观调控所预想的效果时，规模管理与调控的金融调控方式，就必然成为中央银行的现实选择。虽然中央银行从1998年起，取消了对国有商业银行的贷款限额控制，但是并不意味着国有商业银行卸去了金融宏观调控的任务。因为，国有商业银行与中央银行产权的同构性，就决定了国有商业银行听命于中央银行，按中央银行的调控意图行事。而民营银行产权制度安排的特殊性决定中央银行无法对其直接的行政干预。民营银行的经营行为不会完全按照央行的调控意图行事，而主要依据其成本收益动机和风险规避动机进行，甚至出现与央行调控意图逆向的经营行为。因此，在中央银行间接调控的市场基础不完全具备的条件下，发展民营银行势必会削弱金融宏观调控的效果。

(三)决策层担心发展民营银行，会弱化对国有企业的“补贴性”金融支持

在经济转轨时期，国有企业作为国民经济的主体，国家始终给予其特殊的关照。在经济体制改革之前，国有企业的资金需求主要是由财政无偿拨款满足的，随着经济体制改革和利益关系的调整，我国收入分配格局发生了重大的变化，财政收入在GDP中的比重不断下降，财政难以支撑国有企业庞大的资金需求，与此同时，四大国有银行相继恢复与建立，以高度的“衔接性”义不容辞地取代财政成为国有企业最主要的资金供给者。尽管我国资本市场经过10多年的快速发展已具相当大的规模。然而，绝大多数国有企业却与资本市场无缘，仍然依赖国有商业银行贷款生存。国有企业改革既是一个经济问题，又是一个社会问题，担负着沉重的社会保障功能。在社会保障机制不健全，为数众多的下岗职工又没有被重新吸纳的条件下，任何不慎的改革都可能导致经济的或社会的问题。因此，改革的决策者对国有企业改革持相当谨慎的态度，不得不让国有企业承担起有损效率的社会责任，或者说，为了达到某种社会目标不得不牺牲国有企业经营的合理性。事实上，有相当多的国有企业在经济上已经没有继续生存下去的条件和能力，退出市场已经是最合乎经济理性的出路时，却因社会的或政治的原因形成强大的“退出壁垒”而不能“寿终正寝”。大量微利和亏损国企的生存依靠国家通过强化国有商业银行对其实施救助和补贴性金融支持。国有商业银行对国有企业巨额的补贴性金融支持，付出了沉重的代价，但确保了我国渐进性改革的稳步推进。在这种特殊的经济背景下，发展民营银行势必从国有银行体系中分流信贷资源，而民营银行规避风险和逐利性偏好决定其不会向大量微利和亏损国有企业提供信贷支持。

(四)决策层担心发展民营银行，会影响金融稳定

自20世纪90年代后期的东南亚金融危机之后，我国决策层对金融稳定给予高度重视。加强金融监管，防范金融风险，保持金融运行的稳定成为金融业发展的重申之重。为了提高国有商业银行经营的稳健性，1998年国家财政以发行特种国债的方式对国有商业银行注资2700亿元，使国有商业银行的资本充足率较大幅度地提高。1999年我国借鉴国际上处置商业银行不良资产的经验，将近1．4万亿元的不良资产剥离给四家金融资产

管理公司，国有商业银行不良资产率较大幅度地降低，有效地改善了资产负债结构。加大对资产质量差，潜在风险大的城市信用社的整合力度，在地方政府控股的基础上改组为城市商业银行。尽管我国银行体系积累的潜在金融风险不比发生金融危机的亚洲国家小，但我国银行业却保持稳定，其中主要原因之一是我国银行业特别是国有商业银行由国家提供隐性担保，中央银行给予近乎无限的支持，从而稳定了社会公众的信心，有效地抵御了亚洲金融危机的影响，这就进一步强化决策层维持现有银行体系的偏好。在这种金融环境下，决策层顾虑发展没有国有背景的民营银行会加大调控与监管的难度，尤其是在存款保障机制缺失的条件下，规模小，抗风险能力差，易于诱发社会公众的信任危机，引起挤兑风潮，影响金融安全。

二、民营银行市场准入压抑催生的金融问题

在我国经济转轨的一定时期内，考虑到渐进式改革的特殊性和发展民营银行的金融条件尚不具备的情况下，采取民营银行市场准入压抑的策略是一种理性的选择。然而，随着经济、金融体制改革的逐步深入和市场经济体制的基本确立，国家综合经济实力的提高，金融法律法规的逐步健全，金融宏观调控与监管能力的增强，尤其是民营经济的快速增长和民营资本迅速壮大，发展民营银行的条件基本成熟，而继续采取民营银行市场准入压抑策略的负面效应日益显现。

(一)民营银行市场准入压抑，强化金融垄断，损失金融效率

改革开放以来，国有商业银行作为我国金融体系的主体，在金融领域中始终处于垄断地位，曾经占据信贷总量的80％以上。尽管我国银行体系经过20多年改革与发展，银行等金融机构逐步多样化，但是，国有商业银行在银行领域的垄断地位还没有从根本上触动。直到目前国有商业银行仍然占据我国信贷总量的75％以上，如果加上3家国有政策银行和国有控股商业银行的信贷规模，国家垄断银行业的程度则更高。国有银行垄断银行业，有其正面效应，但其负面效应也是显而易见的。经济体制改革以来，我国经济实现了持续快速发展，GDP以年均9％以上的速度增长，成为世界经济增长最快的国家之一，为银行业提供了良好的发展机遇，我国银行业理应取得较好的经营业绩。然而，我国银行业的经营状况却与经济高速增长的现实发生了明显的背离。从整体上看，我国银行业资产质量不高，效率低下，积聚了巨大的风险隐患是不争的事实。尤其是在我国金融体系中占居绝对垄断地位的国有商业银行的经营状况则更是如此。据统计，国有商业银行累积的不良资产高达3万亿元以上。尽管造成金融服务效率低下的原因是复杂的，其中主要的原因之一是银行业过度的国有垄断而导致体制不顺，治理结构与治理机制扭曲，行政干预过度，竞争机制弱化，委托问题突出。而银行业国有垄断格局形成的根本原因在于我国长期采取民营银行市场准入压抑策略，导致我国银行体系结构不合理，缺乏产权关系明晰，治理结构完善，内控机制健全，运行机制灵活的银行机构，使得国有银行在金融市场上缺乏强有力的竞争对手。

(二)民营银行市场准入压抑，刺激“地下金融”活跃，加大金融风险隐患

民间融资由来已久，然而，在我国经济转轨的过程中，民间融资却异常活跃。据中国人民银行的调查显示，民间融资是否活跃与民营经济发达程度密切相关。民营经济作为体制外增量改革的产物，异军突起，发展十分迅速。民营经济在发展过程中积聚了巨额的货币资本，而资本的逐利性决定其要寻找增值场所，在阳光融资通道无法满足投资需求时，必然转入地下活动。同时民营经济在发展过程中，又产生了巨大的资金需求，在民营银行缺位，正规金融体系又难以满足民营经济庞大的资金需求时，被迫转入地下高成本融资。从某种意义上说，我国民间融资活动盛行是现有金融市场规模小，缺少中小银行的必然结果(中国人民银行研究局，2005)。长期以来，民间金融作为非正规金融，不能见光，只能在“夜色中潜行”，但这并妨碍地下金融在阳光金融的裂缝中进发成长(姚建军，2005)。民间金融发挥着正规金融无法替代的作用，正如央行的《2004年中国区域金融运行报告》所表示的，“民间金融具有一定的优化资源配置功能，减轻了中小企业对银行的信贷压力，转移和分散了银行信贷风险”，对民间金融作了正面的评价。但不可否认，民间金融在发展过程中，缺乏有效的法律与制度约束，极易为追逐高额利润而采取冒险行动。有资料显示，我国地下钱庄资金至少有上万亿元，近年来仅每年洗出的黑钱就高达2000亿元；私募基金总额超过8000亿元；近几年来，动辄上百亿元的“炒房团”、“炒煤团”“炒油团”等，在不同行业横冲直闯。这是私募资金“躁动”的典型表现。庞大的民间资金被排斥在正规金融体系之外，形成汹涌澎湃的资金暗流和巨大的潜在风险，不仅使国家税收大量流失，干扰宏观调控政策的实施，而且对国家经济、金融安全构成严峻的威胁。

(三)民营银行市场准入压抑，加剧中小企业融资“瓶颈”约束

我国经济发展的非均衡性、劳动力资源相对丰富和资本相对稀缺的要素禀赋决定中小企业是我国企业的主要企业组织形式。目前，中小企业已经成为我国经济持续增长和稳定社会的重要力量，然而，中小企业融资难的问题越来越突出，成为社会各界关注的焦点。融资瓶颈约束已经成为中小企业正常发展的最大障碍。中小企业融资难的原因是多方面的，既有宏观层面和外部环境的原因，也有中小企业自身存在的微观层面的问题。除此之外，我认为我国银行体系不合理，中小银行供给严重不足，尤其是民营银行的缺位是中小企业融资瓶颈约束的重要原因之一，需要重新审视我国现有的银行体系结构和相关的制度安排。在我国经济转轨的过程中，保护国有银行，抑制民营银行发展的策略，导致银行体系高度国有垄断，民营中小银行供给严重不足。银行体系高度国有垄断集中体现在：一是银行股权高度国有化。从产权制度来看，尽管我国银行业有国有独资、股份制、合作制等多元产权结构，但是如果将国家直接或间接控股的股份制银行计算在内，大约90％的股权属于国有。这种产权制度安排，实际上使国家对银行业的发展风险承担无限责任，直接导致了银行业外部竞争压力和内在发展动力严重不足，银行业难以适应非公有经济的发展；二是高度的行业垄断和金融资产垄断，主要表现在我国金融资产和金融业务集中于银行借贷市场，而且主要集中于四大国有商业银行，其金融资产占全部金融机构总资产65％，且拥有75％以上的存贷款份额。这种以国有大银行为主的高度集中的金融体制天然不适合为中小企业服务(林毅夫、李永军，2001)。事实上，国有和国有控股的商业银行业务偏好于大城市、大企业、大项目，而对规模小、交易成本高、风险大的中小企业的信贷支持明显不足。特别是近几年国有商业银行在集约化经营过程中大量撤并县域分支机构，上收贷款权，而积弱难返的农村信

用社又难以及时跟进，致使县域内中小企业融资问题更加突出。显然，中小企业融资问题的深层原因是制度安排的障碍以及经济转轨时期缺乏制度创新。

三、民营银行市场准入压抑消除的路径选择与相关制度安排

目前，我国发展民营银行的基础与条件已经基本具备，适度降低民营资本进入银行业的门槛，逐步消除民营银行市场准入压抑，使民营资本和国有资本、国外资本享有同等的国民待遇，是构建和完善我国银行体系，降低银行体系国有垄断，强化外部竞争，塑造内在发展动力，提高金融效率，以适应多元经济发展的必然选择。但发展民营银行，不等于民营银行市场准人的自由化。决策与监管层要充分认识到发展民营银行的积极意义，要像肯定发展民营经济那样，肯定和支持民营银行的发展；同时又要高度重视银行业安全稳定与风险防范，要渐进式稳步推进，注意加强发展民营银行的配套措施建设和相关制度安排。

(一)发展再造性民营银行

在确保国有商业银行绝对控股的前提下，对现有中小银行等金融机构存量进行重组、改制的基础上，发展民营银行。在我国经济体制转轨的过程中，国家对金融资源的控制，既是经济体制改革与发展的客观要求，又是确保金融安全运行的必要条件。但国家对金融资源的控制并不等于国家要高度垄断金融资源。国家高度垄断金融资源的负效应是金融效率的损失。金融安全与金融效率要统筹兼顾，可行的战略选择是国家在金融领域贯彻“抓大放小，有所为，有所不为”原则。我国国有商业银行正在进行的股份制改革，旨在打造具有国际竞争力的大型商业银行，但决策层已经明确国有商业银行股份制改革，国家绝对控股决不动摇。这是国家适当控制金融资源和确保金融运行安全的制度安排，体现了“抓大”的原则。在国家对国有商业银行绝对控股的前提下，放开搞活中小银行，适当降低民营资本对银行业进入壁垒，加大对中小银行的重组力度，提高银行体系的效率。一是对资产质量较高、经营状况良好的城市信用社以增资扩股为契机，使之成为民营资本控股的合作银行。二是对现有的城市商业银行进行彻底改组，实现“官退民进”，使之真正成为民营性质的股份制银行。我国现有的城市商业银行一般都是由地方政府控股，这种产权制度的安排影响民营资本进入的积极性，即使少量的民营资本进入，也会因地方政府的行政控制而无法真正按照市场准则运行。对地方商业银行实行“官退民进”的策略，有利提高民营资本进入的积极性，减少行政干预，形成完善的治理结构，有利于金融资源的优化配置和金融效率的提高。值得说明的是改制后民营性质的合作银行和股份制银行要定位于为民营经济发展提供金融服务，特别是支持和鼓励民营银行对中小企业提供金融支持。

(二)发展原生性民营银行

即从银行增量角度设立规范的民营性质股份制银行。目前我国发展原生性民营银行的条件主要有：民营经济经过20多年的发展，积聚了庞大的资本，而民营资本对投资商业银行有着强烈需求，这就为民营银行设立提供了资本保障；同时，改革开放后，我国国有银行和其他银行机构的快速发展，锻炼和造就了一大批银行人才，特别是全国性股份制银行的迅速发展，积累一定的发展股份制银行的经验，等等。这就为发展民营股份制商业银行提供了人才与技术储备。因此，决策层应充分认识加快发展原生性民营银行的重要意义，应把发展原生性民营银行作为一项重要策略选择。新设立的民营股份制银行，要以现代商业银行制度为依据，严格按照《商业银行法》、《公司法》和其他相关法规设立。银行监管部门要严把质量关，成熟一个设立一个，杜绝一哄而起。通过发展原生性民营股份制银行，打造产权关系明晰，治理结构完善，内控机制健全，约束机制硬化、运行机制市场化的区域性现代商业银行，从而完善金融体系，强化银行业的竞争，提高金融效率，使之成为民营经济发展的重要推动力。

(三)发展民营银行的相关制度安排

一是健和完善相关的法律法规体系。建议制定《民营银行管理暂行规定》、《银行进入与退出市场实施细则》等。二是加快建立存款保险制度。国际存款保险制度实践经验证明，存款保险制度作为金融安全网的构成要素之一，对保护存款人利益，强化社会公众对银行及金融体系的信心，维护金融业的安全与稳定发挥着重要的作用。在国有银行绝对垄断的情况下，建立存款保险制度没有实质性意义，然而，随着合作银行、股份制银行及其他银行机构的数量增加，建立存款保险制度就显得十分迫切。科学的存款保险制度安排，能够充分发挥其保护功能、稳定功能、救助功能和监管功能。三是健全和完善征信系统，规范企业信用行为。完善的征信体系使银行能够及时有效地筛选出“守信企业”，对不守信企业予以公开曝光，提高企业的“赖帐成本”，强化企业的守信意识，降低银行识别企业信用成本。四是加快完善对失信行为惩戒制度建设，特别是加大对主观失信行为的打击力度，确保银行资产的安全。五是健全和发展信用担保体系，切实解决中小企业贷款担保难问题。完善信用担保机制的主要途径是，鼓励发展中小企业相互担保基金，完善企业联保机制，发展中小企业担保公司和再担保公司，尤其鼓励发展民营担保公司。民营担保公司因其体制灵活和权责利高度统一性，能够释放出应有的活力和旺盛的生命力，因此，发展民营担保公司应成为今后发展担保机构的主体。通过一系列的制度建设与安排，为银行业的健康发展保驾护航。

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(编校：少 卿)