政府外债项目绩效审计评价指标体系构建研究

[摘要]政府外债项目绩效审计工作至关重要，但我国目前还没有建立公认的政府外债项目绩效评价指标体系，在一定程度上影响了项目绩效审计的开展。文章在近几年政府外债项目审计实践的前提下，分析了构建政府外债项目绩效审计的理论基础，构架出包含合规性、管理科学性、经济效益、社会效益和生态效益等五个方面评价指标体系。

[关键词]政府外债；绩效审计；评价指标体系

[作者简介]刘洋，北京林业大学经济管理学院2006级硕士研究生，北京100010；赵远博，审计署外资运用审计司审计师，北京100830

[中图分类号]F812，5 [文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2009)04-0059―03

一、政府外债项目审计中存在的问题

20世纪80年代改革开放初期以来，使用世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织、外国政府贷款等政府外债已成为我国利用外资的重要渠道。截至2007年底，我国政府外债净协议额累计超过1079亿美元，用于支持约2848个项目，项目涉及交通、能源、农业、教育、卫生、环保等多个领域。 但是，在政府外债项目中还存在一些不容忽视的问题，如部分贷款项目存在未实现预期建设目标；运营效果未达到预期目标，可持续发展能力不强；资产利用率不高、损失浪费严重；项目单位拖欠债务和各级财政垫付还贷问题严重；项目配套资金不落实或虚假配套；节能减排未达标，对环境造成不利影响以及严重违反财经法规和贷款协定等，这些问题在一定程度上影响了政府外债的使用效益和项目目标的实现。

项目中存在的上述经济性、效率性、效果性等方面问题，对审计部门加强政府外债项目绩效审计提出迫切要求。但由于目前政府外债项目绩效审计开展时间还不长，目前还没有一套科学、系统、完整、操作性强的评价指标体系，从而加大了绩效审计工作的难度。为了科学评价政府外债项目的绩效状况，客观准确地反映政府外债项目投资的经济性、效率性、效果性，需要建立政府外债项目绩效审计评价指标体系。

二、构建政府外债项目绩效审计指标体系的理论基础

(一)委托理论

在经济学领域，最早由罗斯提出的委托理论认为，委托人将若干决策权托付给人，但由于委托人和人的效用函数不一致，委托人和人的责任不对等以及委托人和人之间严重的信息不对称等原因，使人产生偷懒、机会主义行为等委托问题，从而导致非效率损失。为了控制人的偷懒和机会主义，委托人通过激励和约束人的行为来减少非效率损失，从而实现自身效用的最大化。

政府外债项目绩效审计评价指标体系的构建正是基于委托理论所研究的对人激励约束机制设计。在政府外债项目中参与者一般包括国外贷款方、财政部、项目单位、县级政府等。由于具体项目单位与上级转贷部门的目标、利益、掌握的信息和所处的地位不同，从而引发委托―关系。政府外债项目委托―关系的这些特点决定了项目规划实施过程中存在高度信息不对称性，资产规模越大的项目，项目周期越长，合作难度越大洧效监督越困难，风险越高，腐败与共谋问题越容易发生。主管部门(委托人)正是通过指标体系的构建，以达到评价政府外债项目的具体实施单位(人)是否按照主管部门的利益选择行动，通过审计部门审计得到的实施单位行为选择的结果信息变量，并评价出项目的实施绩效，解决主管部门(委托人)与项目实施单位(人)之间的委托问题。

(二)公共产品理论

经济学中，公共产品理论认为公共产品必须有两大特性：非排他性和非竞争性。而政府外债项目作为政府提供的公共产品，财政不可避免地成为最后的还款人。当项目单位或下级政府发生拖欠时，一般采用本级财政垫付和预算直接扣缴下级财政预算资金的办法解决。财政为项目单位垫付外债本息不仅使外债风险向财政转移和集中，同时也对地方财政的正常支出造成冲击。虽然目前我国政府外债不存在整体风险，不会诱发中央财政支出风险，但地方政府债务的风险正在积累，政府外债的管理将直接影响到财政的正常运转。因此，应当构建政府外债项目绩效审计评价指标体系，科学、客观、公正评价政府外债项目的绩效，促进政府外债项目管理的科学化、规范化，提高政府外债资金的使用效率，积极探索对政府外债项目的绩效审计，提高项目偿还能力，减少财政支出风险。

三、政府外债项目绩效审计评价指标体系的内容

(一)政府外债项目绩效审计评价指标体系的确定原则

政府外债项目绩效的指标体系是审计人员衡量、评价政府外债项目绩效的标准和尺度，是提出审计意见、作出审计结论的依据。由于政府外债项目绩效审计的对象千差万别、涉及行业众多、综合性强等特点，要求政府外债项目绩效评价标准体系具有多层次性、多样性和系统性的特点。

在制定指标体系中，要根据政府外债项目分属的不同行业类别和项目资金的不同用途，运用共性归纳与特殊性结合、定性与定量结合、经济效益与社会效益结合、长期与短期结合、建设与可持续性结合、国际经验与中国国情结合等原则，制定和完善科学的绩效审计评价标准体系。同时，要突出合规、效率、效果、效益、可持续性等方面的指标设计，要科学选择行业标准、计划标准、历史标准等评价标准。其次，制定出的指标体系在实际运用过程中，应该根据实际情况科学进行选择，采取先易后难，逐渐丰富、逐步完善的办法，最终促进政府外债项目绩效审计结果科学、合理、规范、公认。

(二)政府外债项目绩效审计评价指标的内容

政府外债项目绩效审计评价指标是一个系统的指标体系，涉及到审计项目经济性、效率性和效果性的指标体系，主要包括合规性评价指标、管理科学性评价指标、经济效益评价指标、社会效益评价指标和生态效益评价指标五个方面。

1，合规性评价指标

政府外债项目的合规性，是指项目从立项到竣工投产整个过程中遵守法律、法规、国家或行业技术标准等有关规定的情况。其主要内容包括：

(1)立项合规性指标。包括：1)项目建议书、可行性研究报告、前评估报告的内容是否完整可靠；2)项目立项决策的依据和程序是否正确，是否存在先决策后立项再评估，违背项目建设客观规律，执行错误的决策程序等。

(2)项目准备合规性指标。包括：1)是否按国家规定进行了项目的招投标工作，招标投标主体是否合法；2)项目是否建立了建设管理机构并制定了必要的建设管理制度；3)概算的编制和调整是否合规等。

(3)项目施工合规性指标。包括：1)开工前项目是否办理相关手续；2)扩大施工规模和设计变更是否履行相应手续；3)工程监理制度落实是否到位等。

(4)项目运营合规性指标。包括：1)项目内控

制度是否健全；2)项目资金收支是否真实、完整、合规；3)项目运营财务核算是否合规等。

2，管理科学性评价指标

(1)施工管理评价指标

施工管理评价指标主要是对竣工项目的质量和工期等进行评价，目的是从这些方面设立的指标来进行项目实施情况的分析，判断该项目的质量，未经验收或验收不合格的工程，不得交付使用。主要指标包括：1)工程合格率；2)工程优良率；3)竣工项目工期率等。

(2)运营管理评价指标

实际年运营收入变化率指年实际运营收入与预测年运营收入的相对变化程度。若指标结果>0，说明项目实际运营经济效益比预测的要好。反之，则说明实际运营经济效益没有预测的好。这一指标可以通过项目运营以来多年的平均运营收入计算。

(3)债务管理评价指标

主要包括：1)债务管理是否健全；2)是否建立还贷准备金；3)还贷情况指标：项目还贷率等。

(4)资金管理评价指标

主要包括：1)资金到位情况指标主要有贷款到位率和配套资金到位率；2)资金利用情况指标主要有贷款利用率和配套资金利用率；3)资金违纪率等。

3，经济效益评价指标

经济效益评价的具体定量评价指标体系包括两个部分：一是财务效益评价指标体系，从财务角度分析、测算项目效益和费用，考察项目的获利能力。其中，盈利能力分析可选用的指标为财务内部收益率和财务净现值。二是国民经济效益评价指标体系，国民经济评价是从国家或地区的整体角度考察项目的费用和收益。

(1)财务效益评价指标

财务效益评价指标主要包括：1)财务内部收益率；2)财务净现值；3)投资回收期；4)借款偿还期；5)资产负债率等五个指标。

(2)国民经济评价指标

主要包括：1)经济内部收益率。经济内部收益率(EIRR)是反映项目对国民经济实际贡献的相对指标，是项目在计算期内各年经济净效益流量的现值累计等于零时的折现率。2)经济净现值。经济净现值(ENPV)是反映项目对国民经济实际贡献的绝对指标，是指用社会折现率将项目计算期内各年净效益流量折算到项目建设期初的现值之和。3)经济效益费用比。经济效益费用比应以项目效益现值与费用现值之比表示。当实际经济效益费用比大于或等于1，O时，表明该项目在经济上是合理的。

4，社会效益评价指标

政府外债项目所产生的效益，往往不局限于它所能产生的经济效益，甚至有时还把其所能产生的经济效益放在较次一级的位置上，而更注重社会效益。项目的社会效益是指项目的建设和运营对实现国家(或地方)的社会进步，完成各项社会发展的目标所作的贡献和影响，社会效益内容包括：

(1)对社会经济的影响

社会效益即为项目对实现国家各项经济社会发展指标所做的贡献与影响，政府外债项目对社会经济的影响，侧重于从宏观角度进行分析和评价，从项目对国家、地区经济发展的影响来考虑。具体内容包括：1)对国家经济发展的影响。应侧重于从宏观角度对项目的社会经济贡献进行评价。主要分析项目发挥效益前，只有投入没有产出的不利影响；项目投入运行后，对实现国家中长期经济发展的有利影响，以及对改善国民经济结构和生产力布局、提高经济效益和社会效益等方面的有利影响。2)对地区经济发展的影响。如项目的建设可以提高土地资源的利用程度，推动城市化进程，吸引更多的国内外投资，增进区域间的经济交流等。可以通过土地使用价值的变化，具体可以通过土地价格的变化来衡量土地资源的利用程度；通过吸引投资额变化率来衡量项目吸引投资程度。3)对部门经济发展的影响。分别通过当地农业、工业、第三产业产值在项目建成前后的变化率来衡量项目对农业、工业和第三产业的影响。

(2)对社会环境的影响

政府外债项目对社会环境的影响，包括了项目对社会的政治、安全、稳定、公平分配、人口、就业、妇女地位、文化、教育、卫生等方面有利与不利的影响，指标主要包括：1)就业效益指标。该项指标反映因项目的建设而增加就业机会，减少失业人口带来的社会稳定的效益，可按目前一般采用的单位投资就业人数(新增就业人数比项目总投资)计算。2)居民生活条件和生活质量效益指标。可用恩格尔系数和居民收入增长系数来计算。3)资源利用指标。可计算项目的单位净产值综合能耗、单位投资占用耕地、单位产品生产耗水量等指标。4)改善经济结构、提高经济增长的指标。该项指标反映新增项目有利于改善地区经济结构，带动地区经济增长的情况，可用投资经济增长率表示。5)资源利用影响方面的指标。主要评价项目是否影响当地土地使用的变化，如何补偿原有土地的收入，当地群众的安置情况如何，国土资源有无浪费等指标。

5，生态效益评价指标

政府外债项目，特别是―些大型的政府外债项目―般都具有建设周期长、耗资大等特点，比较容易对环境产生影响。因此在进行绩效审计时，要对环境影响进行评价。常用的环境指标一般有以下几种：

(1)环境质量指数，反映项目实施造成污染物排放与国家相关标准允许的最大排放量相比较的结果

(2)自然环境影响指标

可以细分为：1)对水质影响率，用开发前后水质变化比率计算。2)噪音影响方面的指标，用施工前后受噪音影响人数变化比率计算。3)固体废弃物影响方面的指标，用每个雇员产生的废弃物单位的雇员数来计算。4)废水方面的指标，用每个雇员产生的废水量每个单位的雇员数来计算。

(3)生态环境影响指标

政府外债项目对生态环境的影响主要表现在对动植物种类的分布和丰富程度的影响，以及对自然景观及自然灾害预防方面的指标等。具体包括：1)植被和野生生物影响方面的指标，用开发前后植被和野生生物栖息地面积变化比率计算。2)对自然景观影响方面的指标，项目的开发可能会对自然景观造成一定程度的损害，此类损害可以通过价值评估的方式计算出受影响的总价值。3)自然灾害方面的指标，用发生一次自然灾害造成的财产损失增加或减少的发生自然灾害的概率来计算。