我国政府环境审计问题与对策探讨

摘要：自然环境是人类赖以生存和发展的基础，日益严重的环境问题，已经成为阻碍人类社会经济发展的最大障碍。不断恶化的环境问题对环境审计提出了客观要求。我国政府环境审计工作起步较晚，在理论与实践上与先进国家都有较大差距。在环境审计的理论基础上，分析了我国政府环境审计的发展现状和存在的问题，并提出了相应的对策。

关键词：环境审计；政府审计

中图分类号：

F23

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2013）20-0125-01

环境问题始终伴随着人类社会经济活动而存在和发展。从人类进入农业文明开始，到工业革命将人类带入工业文明，人类社会发展与自然环境间的矛盾冲突愈演愈烈，环境问题成为阻碍人类发展的重大问题。环境审计就是在这种背景下产生，并在不断的实践中得到了迅速的发展。

1 政府环境审计的产生

政府环境审计主要源于两个原因。第一，进入20世纪，资本主义经济危机的周期性爆发，通货膨胀加剧等社会不安因素不断出现，引发公众对政府承担起社会责任的强烈要求。科学技术突飞猛进、生产率大幅提高的同时，也对环境造成了巨大破坏。政府也必须承担起环境方面的社会责任。第二，各国政府通过制定实施法律法规，规范和制约个人、组织、政府的行为。而对于这些法规的执行情况政府必须加以检查，因此在环境方面开展政府审计也成为必然。

综上，政府环境审计是伴随着日益严重的环境问题而产生的，其根源在于政府履行社会环境责任的需要，也在于国家机构执行环境法规和制订环境规划的需要。

2 政府环境审计的理论基础

政府环境审计是伴随着人类活动和自然环境矛盾日益激烈而产生和发展的。为了解决人类发展与自然环境之间的矛盾，促进两者间的和谐共存，提出了很多建设性理论，成为指导政府环境审计的理论基础。

2.1 可持续发展理论

可持续发展理论指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。1987年，以挪威前首相布伦特兰为主席的联合国世界与环境发展委员会发表了题为《我们共同的未来》的报告，正式提出可持续发展概念。可持续发展要求经济建设和社会发展要与自然承载能力相协调。发展的同时必须保护和改善地球生态环境，保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本，使人类的发展控制在地球承载能力之内。因此，可持续发展强调了发展是有限制的，没有限制就没有发展的持续。生态可持续发展同样强调环境保护，但不同于以往将环境保护与社会发展对立的做法，可持续发展要求通过转变发展模式，从根本上解决环境问题。

2.2 公共受托责任理论

公共受托责任是指政府部门在接受社会公众委托从事社会公共管理活动时应承担的义务。公共受托责任理论的核心在于对公共资源管理状况的评价，即作为委托方的社会公众对于政府提供的有关公共资源管理状况信息的验证，并以公众满意度作为衡量标准，监督和评价政府部门作为受托方对公共资源的管理状况。政府审计的公共受托责任是政府和公众之间的一种经济管理关系。随着社会的发展，公众希望作为受托方的政府部门在管理公共资源的同时，还应承担起保护生态环境的责任。

2.3 大循环成本理论

在环境审计的具体实施中，最难的工作在于对环境效益及环境问题损失价值的确认、计量、报告和评价，而大循环成本理论为这个问题的解决提供了理论基础。大循环成本理论以可持续发展理论作为指导，从自然资源在整个人类活动大循环过程入手去研究成本，从定性和定量方面将环境的损失纳入成本计算，并明确环境成本是自然资源的生成、更新、替代以及对环境污染的治理和恢复等所需要计量的价值。

3 我国政府环境审计存在的问题

我国政府环境审计大致分为三个阶段。1983年至1998年为起步阶段，期间并未明确环境审计的概念，仅是在某些政府审计项目中涉及到环保资金的审计工作；1998年，专门的环境审计机构——农业与资源环保审计司成立，明确了环境审计的概念和职能；2003年，环境审计协调领导小组成立，明确了政府环境审计的定位，标志着我国政府环境审计进入了一个新的发展时期。我国政府环境审计起步晚，开展审计工作的时间短，虽积累了一定的环境审计经验，但与其他专项审计相比仍需继续探索。现阶段，我国政府环境审计主要存在以下问题。

3.1 审计准则体系有待完善

我国自开展环境审计工作以来，经过多年探索和实践，已经基本构建了一套国家环境审计规范体系，包括基本准则、一般准则、作业准则和报告准则等40多项准则。但是，在审计准则方面缺少专门针对环境审计人员在进行审计工作时的行为规范，缺乏对审计内容、审计方法、职责分工等方面的规定。规范的缺失造成我国政府环境审计部门在进行环境审计时缺乏指导与规范，加大了环境审计工作的困难，不利于我国政府环境审计的发展。

3.2 审计队伍素质有待提高

环境审计是一门边缘学科，涉及到众多学科知识。环境审计工作的成功开展往往要求审计人员具有广泛的知识面，掌握多种审计技术方法。而目前从事政府环境审计工作的人员大多来自财经院校，知识背景较为单一，长年接触单一业务，无法满足政府环境审计的要求。环境审计人员能力不足，也决定了我国政府环境审计只能以财务收支审计为主，无法开展合规审计和绩效审计。

3.3 缺乏审计依据

环境审计依据是衡量和评价审计对象的真实性、合法性和效益性的标准，也是审计人员在执行审计工作后得出审计结论的重要依据。目前，我国的环境审计依据仍存在两方面不足：第一，我国制定的环境保护相关的法律法规中并没有明确阐述环境审计工作的审计依据；第二，我国制定的环境保护相关法律法规并没有对政府环境审计的职责、权限和范围进行明确规定，这导致我国政府环境审计工作在许多方面不具有进行环境审计的必要权限。

3.4 审计结果执行力度不够

目前，我国政府环境审计部门只有审查监督的权利，而对审计结果没有执行的权利，做出审计结果后只能对相应的政府部门提出建议。对于违反法律的行为在做出审计结果后也无制裁的权利。同时，我国地方政府还存在地方保护主义，为保证地方经济发展，对于一些破坏环境违反法律的行为采取不作为的态度。审计结果执行力度不够、执法不严，造成了政府审计资源的浪费和环境污染，减弱了政府环境审计的作用，降低了政府环境审计的价值。

4 政府环境审计问题的对策

4.1 建立完善中国特色的政府环境审计准则体系

建立一套中国特色的政府环境审计准则体系，是我国环境审计发展的必然要求，也是我国作为亚洲审计组织环境审计委员会的主席国的责任所在。为了尽快完善我国政府环境审计准则体系，一方面，可以借鉴注册会计师审计准则的做法。我国注册会计师审计准则中专门针对环境审计进行了规范。例如，要求注册会计师在进行财务报表审计时，必须考虑可能引起重大错报的环境事项；另一方面，在制定环境审计准则时应当明确政府环境审计的范围，要确定环境审计行为主体等要素的特定内容以及环境审计报告的表现方式。

4.2 加强环境审计队伍建设

由于无法短时期内解决的人才匮乏问题，可以针对不同的政府环境审计项目，从各专业领域中寻找专家，提出环境审计建议，以达到提高环境审计工作水平的目的。目前在职的环境审计人员，应加强培训，把环境科学和公共管理作为培训重点，提高在职环境审计人员环境科学相关知识，提高在职环境审计人员的工作能力。政府环境审计人才的培养方面，可借鉴荷兰经验，从高校各个专业招收毕业生，并对他们进行审计专业培训，培养出来的环境审计人员既具有不同的专业知识也有较高的审计专业能力，从而提升我国政府环境审计专业人才的数量和水平。

4.3 明确审计依据框架

针对政府环境审计缺乏依据的问题，首先应当明确政府环境审计依据框架，将其细分为直接依据和间接依据两类分别规定；其次，应考虑针对环境审计工作进行专门立法；最后，应当修订现有法律法规，最重要的是明确政府环境审计的职责、权限和范围并明确与其他部门的权限划分。

4.4 加强环境审计和环境稽查的协同合作

为解决环境审计结果执行力度不够的问题，我国政府部门可以对环境审计和环境稽查进行职责划分。我国最高审计机关为国家审计署，而最高环境保护机关为环境保护部。环境审计的工作可以由审计署来执行，对环境保护资金的真实性、筹集、使用和管理等方面进行审计；而环境稽查工作可由环境保护部门执行，对审计部门的审计结果的执行情况予以监督并对违法行为采取惩罚措施。这样两部门的分工明确，有利于加强审计结果的执行力度。同时，两部门可以开展合作，以避免某一部门的越权行为。