公路养路费等改燃油税的思考

摘要：文章主要论述了燃油费开征的必要性，并主要从养路费的不合理征收及税收的优点以及税收对改善能源结构及对环境保护的贡献做分析，然后谈到了取缔的实施难度等综合考虑，主要分析开征燃油税对国家财政收入的影响和征收方式及中央地方政府应该怎样权衡分配，最后谈到了实施的相关性问题，主要是成品油的价格考虑和相关税的完善。

关键词：费改税；养路费；燃油税；公平税负；改善能源结构；环境保护；国家财政收入；中央地方政府的分配；征收方式；成品油的价格；相关税种

费改税，也称税费改革，是指在对现有的政府收费进行清理整顿的基础上，用税收取代一些具有税收特征的收费，通过进一步深化财税体制改革。初步建立起以税收为主，少量的、必要的政府收费为辅的政府收入体系。其实质是为规范政府收人机制而必须采取的一项重大改革举措。

而对于把公路养路费、车辆购置附加费、水运客运附加费、公路建设基金等改为燃油税这一举措，中国虽然已提出多时，却迟迟没有实施。本文现就其可行性及实施难易程度进行探讨。

该费改税的取缔具有客观必然性。所谓费改税并非把所有收费都改成税收形式，而是“清费立税”，即把乱收费改为税，具有税收性质的费改为税。而公路养路费等正是具有税收性质的费。

一、取缔的必要性

(一)养路费等乱征收及不合理性

由于管理体制不配套，政府行为不规范，加上一些地方和部门认识上存在偏差，片面追求部门和集团利益。收费规模迅速膨胀，乱收费问题严重，不仅造成财政资金流失，削弱了政府宏观调控能力。而且不利于规范社会分配秩序。其中养路费作为收费的大项目，同样存在地方政府乱收费、重收费现象，导致群众负担过重。

收税在于公平税负：由养路费等改为燃油税充分体现了税收的公平原则，即政府征税要使每个人承受的负担与其经济状况相适应并使个人之间的负担水平保持均衡。而税收公平原则包括横向公平和纵向公平两重涵义。前者要求经济条件相同的人负担数额相同的税收，后者要求经济条件不同的人负担不同数额的税收，即谁消耗的能源多，谁占用的公共资源(如道路资源等)多，谁就多缴税；反之就应该少缴税。与收费不同，每人每年缴纳的都是由中央至地方政府虽规定的年费，所有人都大体相当，并没有体现其与经济状况相适应。而改为税收后，作为个人，自然是消费符合其经济状况的汽油数量，由此体现了税收的公平性。

据《北京晨报》相关报道，国税总局相关负责人明确表示：“费改税后开车少的人会觉得负担减轻，但开车多的人可能就会觉得负担加重。”但是，从长远角度考虑，它绝对是站在公平的角度考虑，是整个社会大众的利益，并使之均化，而非只站在一部分入的角度去考虑。并且，国家仍然考虑到中国的整个社会经济状况，决定走温和派路线。逐步递增税率，而非猛增到一个高度，超出社会民众的接受程度。

费是作为税收的辅助和补充，弥补财政收入的不足。但是，作为税收性质的费种，并针对不合理的收费，采用税收制度仍可以创造相当的财政收入，并且遏制了乱收费也体现了对全社会的公平性。

(二)改善能源结构及对环境保护的贡献

矿物能源最终是会耗尽的，如石油。并且像这些用于燃用的矿物能源会产生诸如二氧化碳等的温室气体，导致全球性气温变暖，对人类生存环境再造成极恶劣及不堪设想的深远影响。所以节约能源成为当今世界重大课题。而从经济学的观点看，节能的定义是用其他价值比较低的资源来代替价值较高的能源的消耗。这需通过技术手段来解决。

同时，该节能定义强调了两点：首先不仅要节能。而且要节约一切资源，片面为了节能而浪费了其他更多的资源。则会对社会造成损害：其次强调了各种资源的损耗存在着替代的可能性。

要节约一种资源的最好方法便是提高该资源的价格，由市场机制发挥自身作用去进行资源的有效配置来降低其需求及消耗。而对于石油，其作为一种不可再生性资源或者说是在一个时代限度内的不可再生资源，在世界工业发展如此迅猛的今天。其消耗量可想而知，并且要想用其他资源代替其也并非易事，这主要是由于技术原因的限制。而现在的提到的燃油税主要是指附加于各类运输用的汽油及柴油等的税，日益发展的中国，购车人数众多并且呈持续增长趋势。如果提高油价必定会使购车人数基数以及耗油量都得到相应降低，人们在降低对燃油消耗的同时会选择更加便宜的天然气代替。但这只能限于其对汽油的替代，这仍然是技术层面的问题。

曼昆的《经济学》中也提到，当税收提高了卖者的价格而降低了卖者的价格时，它对买者的激励是比没有税收是少消费，而对买者的激励是比没有税收是少生产。当买者和卖者对这些激励做出反应时，市场规模缩小到其最有水平之下。税收虽然造成了经济的无效率，但对于石油这类资源，确实有必要降低其消耗，作为可持续性发展，我们应该发展的是无公害经济。用清洁型能源及容易再生能源进行技术性替代。

二、取缔的实施难度等的综合考虑

(一)对国家财政收入的影响

国家统计局2006年统计资料显示：2005年全国私人车辆拥有总量为1848.07万辆。其中。标准轿车为12.0353万辆。客车为1383.925万辆，货车为452.106万辆。若养路费以上海标准每月轿车养路费100元，客车养路费200元／吨。货车养路费195元／吨来计算(设客车载重量为2吨，货车载重量为10吨)，财政收入为1723.6562亿元／年，加上车辆购置附加费、水运客运附加费、公路建设基金等费用。则远远超过该数字。

而据专家估计的燃油税税率30-50％。车友报2007年6月29日的统计数据表明：开征燃油税之后，车辆的使用成本将发生一些变化，原来在不同车辆之间基本相同，也基本固定的养路费等，将被燃油税所取代，而其数额则因不同车型、使用状况，而有较大的差别。不同车型费用不同(按北京地区93号油价格，燃油税率30％计算)如表1所示。

发改委在2008年初做原油价格调整后的成品油价格各省均加权平均值约5500元／吨。而据新华社的测算结果来看，若保持现有行驶习惯不变，中大型车要比目前多支付4822.1元，而微型车要多支付1079.6元，随着车型的增大，多支付的费用也逐渐增加。

统计局的私人汽车拥有数量如表2所示。

若征收燃油税，同样采用2005年数据计算，税收额为：

1079.6*(245.6585+45.9782)+3106.8*(1079.781+243.2869+12.0353)+4906.0*(50.8757+100.3379)+4822.1*(7.6102+

62.503)=554.2696(亿元)

若以30％税率开征燃油税，其财政收入仅为费收入554.2696／1723.6562=32％，这势必造成财政缺口。但是此为改革所需要的代价。由于最初政府基于对整个社会民众负担及社会经济承受能力的考虑，不可能采用较高的税率，只能逐步增加税率。填补财政空缺。因此，对整个财政收入都会有较大的影响。这就需要政府用其他的方式来弥补财政性收支缺口。

一般来说，国家财政解决收支缺口的途径有以下方面：增加税收：向银行透支：向社会投资者发行国债。通过这几种方式来调节这边有费改税带来的可能性财政损失进行填补，将这项重大改革带入正常性运作轨道。

(二)中央地方政府应该怎样权衡分配

根据国家统计局数据，中央和地方财政收入及比重如表3所示。

燃油税迟迟未开征的原因除了油价考虑外，地方政府的不妥协是另一个重大原因。养路费等收入占地方财政收入的很大比重，而燃油税的开征势必会造成各个地方政府收入落差更悬殊的问题，经济落后的地区的地方政府会因大部分财政收入的丧失而更加贫穷，而经济相对发达的地区的地方政府则会因燃油税的征收取得可观收入甚至随着税率增加会取得比原来还多的收入。所以一些地方政府必定不想开征燃油税，与中央相持不下。这需要中央的大力协调举措，采用强制性手段；但另一方面，中央在前阶段需要对经济落后地区的地方政府进行补助。补助的措施可以采用如下办法进行分配收入：最初时期，国家分配相对小比例的税收并拿出一部分补助落后的地方政府：逐步稳定后，增加税率并稳步扩大中央所占收入比例并使之趋于稳定，仍可用一部分进行补助直至进入正常的轨道，达到个地方及中央的收支平衡。

三、实施的相关性问题

(一)征收方式及成品油的价格考虑

征收方式以对燃料油征税方式进行，燃油税是指对在中国境内行驶的汽车购用的汽油、柴油所征收的税。它是费改税的产物，由于价格不同，所以要对其征收的税额及税率也不尽相同。这需要相关部门进行标准化估计运算。相应的，取消公路养路费、水运客运附加费、公路建设基金等费用。用统一的征税标准代替。其结果必然使各种油价的价格上升。

国际石油价格上升会导致石油进口国国内生产的石油油价上升到同一高度，其结果一方面是消费者的负担加重，另一方面是原来国内的石油生产者将获得暴利。在此之前，政府推迟燃油税的实施，其主要原因是国际油价近年来一直在60美元／桶的高位震荡。而目前，国际市场原油价格仍持续走高，因成本上升等因素，成品油供应肯定相应加少。

商务部甚至于2007年11月24日发出《关于进一步做好当前成品油市场供应工作的通知》，以缓解国内成品油供应紧张。显然，目前还不是实施费改税的好时机。而国家正是基于消费者的接受程度考虑所以一直在等待石油价格下调，以此缓解费改税增加的成品油价格带来的市场压力。据相关媒体报道，目前政府估算，在国际油价下跌到50美元／桶至55美元／桶的价位时是推出燃油税的好时机。而当前，在全球金融危机等影响下，国际油价持续下挫，已跌至55美元／桶，正是开征燃油税的大好时机。而国家税务总局地税司副巡视员曹聪在11月13日参加中国政府网访谈时表示，中国今后要开征燃油税，替代养路费。对汽油、柴油开征燃油税之后，养路费、客运附加费等多项行政收费将同时停收。对此，我们看到其中所包含的契机。

(二)相关税种的完善

燃油税或消费税只是与汽车相关诸多费种的一种。事实上，各种与汽车相关的税是相关联的，每种税收收取多少也并非孤立的。如在日本及美国，关于汽车的税种相当细化，也较为复杂，并且相关税金的金额也相当高，但调节相当有效，并且为了实施环保鼓励节能，世界各国有许多利用税收的惩罚及优惠政策。如美国的“油老虎税”：在美国，如果购买的新车超过“汽车经济性标准”，购买者将受到处罚，即征收“油老虎税”，该标准的实施，使得美国每年能够节约1.9亿吨的原油和20亿美元的费用。对于中国的税收体制尚不完善的情况，要开征燃油税也同时要考虑到相关税种的完善，才能更好地完成改革计划。实现由养路费等到燃油税的均衡稳步的转轨。