国家宏观政策特点及政策取向判断

[摘 要]2013年，宏观调控水平不断提高，总体呈现出结构性调控力量不断加大，政策连续性不断强化以及政策协调性不断增强等新特点。调控效果显著，经济实现平稳增长，结构调整取得积极进展，“升级版经济”实现不断打造等。未来，国际环境和国内发展阶段变化给我国带来了新的挑战和机遇；同时产能依然过剩、财政金融风险加剧、大气环境恶化等长短期问题交织，亟需积极深化改革，大力推动创新。2014年，围绕“稳增长、调结构、促改革”，宏观调控坚持稳中求进的总基调，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策；化解产能过剩，积极进行结构优化调整依然是产业政策的重点；区域政策在强调差异化发展的同时，更注重协调发展；在保持传统优势的同时，贸易政策重在培育外贸竞争新优势；自贸区试点有望扩大，开放政策力度将进一步加大；同时财税体制改革、金融市场化推进、破除垄断等多项改革将贯穿于全年的宏观调控之中。

[关键词]宏观调控；财政政策；货币政策；体制改革

[中图分类号]F123.16 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）03-0010-05

2013年，我国宏观调控政策呈现出结构性调控力量不断加大、连续性不断强化、协调性不断增强以及调控手段灵活多元等新特点。调控效果显著，经济实现平稳增长，结构调整取得积极进展，“升级版经济”实现不断打造等。未来，我国进入结构调整和发展转型的新时期，经济增长也由高速增长进入中高速增长的发展阶段，要迎接国际环境变化带来的新机遇和新挑战，同时化解经济发展中诸如财政金融风险加剧、大气环境恶化等发展难题，必须积极深化改革，加大创新力度。2014年，宏观调控围绕 “稳增长、调结构、促改革”，将坚持稳中求进的总基调，同时加大改革创新力度。继续实施积极的财政政策，通过结构优化和效率提升实现对需求的影响；坚持稳健的货币政策，注重潜在风险的化解与控制；化解产能过剩，积极进行结构优化调整依然是产业政策的重点；区域政策在强调差异化发展的同时，更注重协调发展；在保持传统优势的同时，贸易政策重在培育外贸竞争新优势；自贸区试点有望扩大，开放政策力度将进一步加大；同时财税体制改革、金融市场化推进、破除垄断等多项改革将贯穿于全年的宏观调控之中。

一、2013年政策特点

2013年，世界经济环境复杂多变，国内经济下行压力加大，我国坚持稳中求进的总基调，围绕“稳增长、转方式、调结构”，以提高经济增长质量和效益为中心，宏观调控上提出“底线思维”①，确定“上下限”调控的合理区间，采取了“稳中有进、稳中有为”的政策措施，这些政策既利当前、又利长远，尤其是在调控方向、力度和调控时机的把握上，都体现了宏观调控水平在不断提高。总体梳理，当前的宏观政策呈现出以下几个新特点。

（一）结构性调控力量不断加大

宏观政策在保持“取向不变”的前提下，运用总量性政策明显减小，而更加偏重结构性和功能性政策的选择，这不仅仅是因为结构性政策更能应对经济下行的压力，同时也更能促进结构调整、加快转型。如为了减轻宏观税负，激发企业活力，积极进行结构性减税政策，扩大营改增试点；针对中小企业经营困难问题，适时推出差别化信贷政策和税费减免政策等；严格控制对“两高一剩”行业的贷款，支持对整合过剩产能的企业定向开展并购贷款，促进产能过剩矛盾化解。发挥差别准备金动态调整机制逆周期调节作用，通过调低宏观热度等参数促进贷款平稳增长；不断优化信贷结构，引导金融机构继续加大对铁路等重点项目、保障性安居工程和“三农”、小微企业等薄弱领域的信贷支持力度。

（二）短期调控与长期改革结合，政策连续性不断强化

调控政策连续性不断增强。一方面，政策的出台，不仅注重巩固前期政策的效果，也密切紧密结合形势变化。如房地产领域，2013年出台如房产税试点、住房联网等诸多房地产政策不仅是对近年来及时出台政策的细化和强化，同时也体现了房地产领域在不断探索健康成长的长效机制。另一方面，宏观政策更注重长期与短期衔接，短期政策调控效果与长期领域改革推进衔接。如在价格领域，进一步推进资源性产品价格改革，成品油价格形成机制更加市场化和透明；金融领域，继2012年调整贷款利率区间后，全面放开金融机构贷款利率上限，积极推进利率市场化；对外开放方面，以自贸区为突破点，进一步推动金融等相关产业以及外向型经济升级等等。

（三）多方位“组合拳”共同发力，政策协调性不断增强

2013年出台的政策更加重视政策的协调性，通过财政政策、货币政策、产业政策、贸易政策等组合拳的方式来共同发力。如支持实体经济发展尤其是小微企业发展方面，通过加大结构性减税力度、差别化信贷政策以及扩大资产证券化试点、盘活存量等，加强信贷政策、税收政策与产业政策的协调配合。房地产调控方面，一方面继续严格实施差别化住房信贷政策，坚决抑制投机投资性购房，继续支持保障性住房、棚户区改造、中小套型普通商品住房建设和居民首套自住普通商品房以及自主性住房消费；另一方面，通过全国住房联网系统、征信系统等建设，为理顺购房市场以及房地产税政策做好基础支持。

（四）调控方式更加灵活、调控手段更加市场化

与以往相比，除了运用行政性文件公告，宏观调控更为灵活的运用经济、法律和技术手段，创新宏观调控方式，分类指导，有保有压，有扶有控，根据实际情况灵活、有差别化的制定调控政策，同时宏观调控的市场化特征也越来越明显。如货币政策方面，除了灵活使用再贴现、再贷款、常备借贷便利、差别存款准备金率等工具稳定流动性，还通过冻结续做长期票据、常备借贷便利等创新调控组合，处理好短期流动性与长期流动性关系。

随着各项政策实施，市场预期进一步得以稳定，市场信心有所增强，稳中有为的配套政策取得不错效果。一是经济实现平稳增长。前三季度，GDP增速分别为7.7%、7.5%和7.8%，累计增长7.7%，呈现企稳回升态势，工业企业效益出现恢复性增长；二是结构调整取得积极进展，“经济升级版”不断打造。三次产业中，第二产业比重回落，第三产业增长加速；新兴产业和新兴业态发展迅猛，信息消费和电子商务保持两位数的增长。区域方面，东中西地区各自的动态比较优势逐步形成②。企业方面，在创新驱动发展战略指导下以及市场倒逼下，部分企业积极进行技术升级，加大研发投入，企业创新能力有所提高；三是民生领域建设积极推进。保障房和政策性住房建设稳步推进，房地产投资增长渐趋合理；就业弹性明显提高③，就业形势基本稳定。

二、国际环境变化和国内难题破解亟需改革发力

未来几年，世界经济仍将处于深度转型调整期④，经济增长也进入低速增长阶段。国际资本流动态势将会随着美国等发达国家“再工业化”战略的实施悄然改变，全球资本大规模流向新兴经济体的长期趋势可能改变。全球贸易将在需求有所改善中有一定恢复，但贸易保护由传统的战略型产业向金融、高新技术和新能源等行业延伸，对中国的贸易保护措施变得更加隐蔽、复杂且难以量化。国际环境的变化，使得我国不能再延续简单纳入全球分工体系、扩大出口、加快投资的发展模式，而是倒逼我们扩大内需、提高创新能力、促进经济发展方式转变。

国内经济进入结构调整和发展转型的新阶段，经济增长也从高速增长进入中高速增长阶段，经济增长的动力和活力有所减弱。同时经济运行中结构性问题依然突出：部分行业的产能过剩依旧严重，财政金融风险不断增加，地方政府债务问题仍然存在，实体经济与金融冷热两重天、全国大范围雾霾天气频现更加突显资源环境与经济增长的矛盾等等。这些问题和风险与体制改革滞后有关，也是应对金融危机时期大规模扩张政策的代价。对中国而言，既要迎接国际环境变化带来的新机遇，又要保持经济处于“合理区间”，同时还要不断化解长期、短期交织的问题和风险，根本之道还是要继续积极深化改革。

十八届三中全会提出，必须在新的历史起点上全面深化改革，争取到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。基本经济制度、市场体系、政府职能、财税体制、城乡一体化、开放经济等领域改革都将积极深化和进一步开展。聚焦2014年，金融、资源品价格等领域的改革有望加快推出。

三、2014年经济政策取向

2014年，一方面，虽然存在不稳定因素，世界经济整体延续缓慢复苏态势；另一方面，虽然经济运行中下行压力存在，但随着城镇化等推进，经济运行的动力依然强劲；国内经济将继续平稳运行，增长仍将保持适度区间。面对复杂的经济形势，宏观调控将围绕“稳增长、调结构、促改革”⑤，坚持稳中求进的总基调，同时改革创新力度将加大，并贯穿全年政策。“稳”既要巩固稳中向好的发展态势，又要保持社会大局的稳定；“进”则体现政策希望在经济社会发展中实现结构调整与促改革。

（一）财政政策的积极将更主要体现在结构优化和效率提高

从2013年中央经济工作会议来看，将继续实行积极的财政政策，进一步完善调整财政支出结构，厉行节约，提高资金使用效率，完善结构性减税政策，扩大营改增试点行业。2014年财政力度与2013年相当。财政政策虽然积极，但在结构性减税背景下，财政收入增长难以扩张，财政支出和财政赤字并不存在明显扩大空间，预计财政赤字规模安排在9 000亿元，比上年增加1 000亿元，中央地方发行5 000亿元地方债，比上年增加1 000亿元。赤字率仍将维持2%，基本与2013年持平。财政政策的积极将更多通过支出结构优化和效率提高来增强对于需求增长的带动作用。一是公共服务支出增加，政府主导型投资将减少⑥；二是三公消费、资金使用效率低下的支出项等将会继续受到严格控制；三是民生、结构调整与创新、基础设施薄弱环节等领域成为调整完善支出结构的重点。优先考虑医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程保障和改善民生等方面支出；重点支持全局性、基础性、战略性的重大项目。

从财税体制改革来看，结合近年来财税改革历程来看，2014年我国将继续推动的具体内容有：一是完善结构性减税政策，进一步扩大增值税行业范围；二是将部分高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，进一步推进资源税改革，试点环境税等；三是加快地方主体税建设，稳步推进消费税、房产税等改革，稳定地方政府收入来源；四是加快深化政府预算体制改革，以法治为导向，建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制；五是进一步完善专项转移支付制度，推动专项转移支付改革；六是逐步建立规范的地方政府融资机制。研究建立一个以市政债市场为基础的、由中央确定总盘子的市场调控性地方债制度。

（二）货币政策将稳中趋紧，更强调“寓改革于调控之中”

中央经济会议提出，要保持货币信贷及社会融资规模合理增长，改善和优化融资结构和信贷结构，提高直接融资比重，推进利率市场化和人民币汇率形成机制改革，增强金融运行效率和服务实体经济能力。

2011年以来，“稳健的货币政策”已连续数年成为宏观调控的主基调，综合考虑2014年经济平稳增长，但潜在通胀压力加大、金融风险有增无减等因素，预计货币政策将稳健中略有收紧。一方面，2013年M2增速预计达到14%，超过13%的政策目标，我国M2/GDP比重也攀升至1.94的历史新高，货币存量世界第一；另一方面，今年以来由于银行表外业务激增带动社会融资总量增速快速增长，不仅恶化经济结构，也增大了金融体系的运行风险。与此同时，美国等发达国家量化宽松政策退出，也将对货币政策产生影响。为保持货币信贷及社会融资规模合理增长，无疑货币政策将稳中趋紧，但考虑到经济下行风险依然较大和金改加快推进，货币政策在趋紧同时更注重风险防控，更注重“稳”字当头。预计社会融资总量增长规模在18万亿，增长19%左右，M2增长在12%～13%。综合利用央票、正回购和逆回购、短期流动性调节工具（SLO）和常备借贷便利（SLF）等工具适时调节流动性，存款准备金率有可能再度下调；通过盘活存量，用好增量加强信贷资金的结构调整，信贷结构则延续近两年的方向继续优化，重点增加面向中小企业和重点行业的信贷比例。

货币政策更强调“寓改革于调控之中”，从金融改革来看，2014年可能继续推进以下几个方面的内容：一是出台存款保险制度，稳步推进利率市场化；二是扩大金融对内对外开放，有限业务牌照发放，民营银行设立落地；三是进一步扩大资产证券化范围，包括推进同业存单发行，促进同业业务证券化，规范同业业务发展；四是推动多层次资本市场建设，证券主板、中小创业板、新三板取得新的突破；五是IPO逐步推行注册制，进一步完善上市制度；六是推进汇率市场化改革，扩大人民币汇率每日交易区间，减少外汇市场的日常干预等。

（三）产业政策将依然强调结构调整优化

2014年产业政策的核心依然是推进结构调整优化。政策着力点主要围绕化解产能过剩。一方面，要着力化解产能过剩，通过综合推进一系列体制改革，破除产能过剩的体制性因素。一是改革政绩考核机制，同时理顺中央与地方之间的利益分配机制，避免重蹈地方政府投资冲动覆辙；二是完善资源性产品价格形成机制，推进煤炭资源税从价计征，提高工业土地价格以及环保标准等，利用价格杠杆倒逼落后产能有序退出；三是加快国有企业改革，使其推出一般竞争性领域，确保公平市场竞争，淘汰落后产能；四是理顺地方政府与银行的关系，硬化银行预算约束。

另一方面，发展战略性新兴产业，加快发展各类服务业，推进传统产业优化升级。从产业发展的方向来看，资源、环境的硬约束，决定了继续依靠提高工业化程度的增长模式难以持续，服务化驱动以及创新驱动将是未来发展方向⑦。服务业发展，将通过降低准入门槛，加快民间资本准入，加快养老、医疗等人文服务业发展。随着4G时代已经开启，移动互联网应用全面爆发，云计算、物联网等新技术正得到进一步普及，战略性新兴产业中除了节能环保产业等，信息相关产业包括信息制造⑧、信息服务、信息消费也将是政策重点支持发展行业，通过专项研发资金支持等，加快推动移动互联互通和TD-LTE发展，组织实施移动互联网及第四代移动通信产业化专项。通过加快现代农业发展，促进农业稳定，切实保障国家粮食安全。加强农村基础设施建设，加快农业科技进步。注重永续发展，转变农业发展方式，发展节水农业、循环农业。坚持农产品数量与质量并重，注重生产源头把关和产销全程监督，做好粮食安全保障能力建设。

（四）区域政策将更注重协调发展

近年来，我国一系列区域战略与政策的实施，促进了区域协调发展，增强了经济整体活力，区域增长格局已出现重大转变。从中央经济工作会议来看，将积极促进区域协调发展，继续深入实施区域发展战略，完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性。2014年的政策重心依然是协调发展，促进条件较好地区的辐射带动和引领示范作用，加快欠发达地区的发展，把地区发展中的“短板”补齐。

2014年，具体的区域政策可能围绕以下几个方面展开。一是加快制定优先推进西部大开发的政策性文件，启动实施新一轮退耕还林工程、扩大退牧还草范围；二是加快出台全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见，统筹推进全国老工业基地和城区老工业区更新改造，促进全国资源型城市和独立工矿区转型发展；三是全面落实中部崛起战略，加快中西部地区承接产业转移示范区和产业园区建设；四是支持前海、南沙、横琴、平潭等重大平台建设，抓紧制定促进海洋经济发展的政策。

（五）贸易政策将重在培育外贸竞争新优势

2014年，对外贸易政策重点将是培育外贸竞争新优势，在进一步优化进出口产品结构优化的同时，支持跨境电子商务等新型贸易方式和外贸综合服务企业发展，增强中小民营企业拓展国际市场的能力，推动国际商务平台和国际营销网络建设，发挥外贸产业集群优势。出口政策在保持传统出口优势的同时，更加重视发挥技术和大型成套装备出口对关联行业出口的带动作用，创造新的比较优势和竞争优势。通过关税调整，一方面严控各类矿砂、煤炭、铁合金、化肥等“两高一资”产品出口；另一方面促进高铁、4G等技术含量高、附加值高的产业出口，带动相关产业链条的景气提升。同时，鼓励企业加大技术创新投入，提高产品质量档次，打造国际知名品牌。结合国内经济转型和调结构，进一步完善进口政策。优化进口结构，继续“有升有降”区别对待政策，支持先进技术设备、关键零部件、国内短缺资源和节能环保产品进口，促进对外贸易平衡发展。“走出去”政策方面，将加强对走出去的宏观指导和服务，提供对外投资精准信息，同时通过行政审批制度改革，进一步简化对外投资审批程序。

（六）开放政策力度将进一步加大

2014年，开放政策包括开放性经济建设以及国内某些垄断领域的放开两方面的内容方面。适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。一方面，推出上海自贸区条例，加快自贸区建设，总结上海试点政策⑨，推广其经验；同时将具备条件的地区如天津、前海等地区进一步纳入试点范围。另一方面，抓紧制定战略规划，加强基础设施互联互通建设，通过“丝绸之路经济带建设”，打通与中亚国家的贸易互通与经济融合；加强海上通道互联互通建设，通过“建设21世纪海上丝绸之路”，加强与东盟国家的互通融合。

某些垄断领域将进一步放开，电信、铁路、石油、天然气等行业市场化改革将加快推进。电信领域，将鼓励和引导民间资本进一步进入电信业⑩，开展民资进入移动转售、接入网等竞争性业务市场试点，完善电信资费市场化形成机制。同时，推进军工企业股份制改造和军工科研院所改革，改革和完善军品市场准入和退出制度，推进军民用技术双向转化。铁路建设方面，最有可能推进铁路投融资管理体制改革，即选择一批发展潜力较大、业务边界清晰、适合于成立干线公司的项目，率先引入外部投资或者直接上市融资，同时进行其它市场化的融资试点，保障铁路建设投资稳定增长。石油天然气方面，原油以及天然气进出口权将放开，上游油气资源加速向社会和民营资本放开等，由此将提高我国油气市场供给，降低油气成本。

[注 释]

① 2013年中央提出，宏观调控要牢牢把握“宏观政策要稳住、微观政策要放活、社会政策要托底”的要求，有针对性的出台了一系列既利当前、又利长远的措施，同时着力深化改革，激发市场活力。

② 东部地区不断调整经济、产业结构，转型升级取得初步成效，中西部地区和东北老工业基地发展潜力和比较优势得到释放。

③ 近年来，我国就业弹性大幅提高，每百分点GDP吸纳的城镇新增就业人数由2005年的86万人，增加至2010年的112万人，到2012年进一步增加至164万人。

④ 第三次工业革命正在兴起，全球产业结构面临调整，科技创新和制度创新将引发新一轮产业变革。外部环境的不确定性、以及针对我国的贸易保护升级等对我市出口型经济仍将形成一定影响。

⑤ 近两年中央经济工作会议中，政策目标有明显变化，2011年政策目标为“稳增长、控物价、调结构”、2012年为“稳增长、转方式、调结构”，2013年为“稳增长、调结构、促改革”。

⑥ 十八届三中全会《决定》中明确提出加强中央的财权和事权，反过来就意味着削弱地方政府的财权和事权，政府主导资源配置的模式将逐步扭转，回归公共服务的本职职能。这意味着明年公共服务支出增加，政府主导性的投资减少，财政投入重点是社会保障民生工程（保障房，医疗卫生）和产业支持如环保和科技创新支持基金。

⑦ 中国未来服务业发展的方向有两个，一个是终端消费升级引起的服务业需求，比如文化产业、直接服务消费的金融保险、零售批发业和交通运输业等；另一个产业升级引起的服务业需求，大力发展中间环节的服务业，形成服务业与制造业的良性互动，有利于提高中国产品的竞争力和经济增长的质量。

⑧ “十二五”期间，新一代信息技术产业销售收入预计年均增长20%以上，随着相关财税政策和细分行业规划的出台，作为信息产业领域重要支撑的IT制造业有望进入新一轮爆发增长期。

⑨ 2014版上海自贸区负面清单将于2014年5月出炉，对外商投资受限的部位条款逐一列出，通过讨论研究，进一步完善自贸区外商投资政策。

⑩ 2013年12月26日，工信部向京东、天音通信等11家民营企业发放了移动通信转售业务试点批文，这标志着民间资本进入基础电信领域首次实现实质性突破。

The Features of the National Macroeconomic Policies in 2013

and the Outlook of the Macro-control in 2014

Yuan Haixia

（Beijing Economic Information Center，Beijing 100031，China）

Abstract： In 2013，the Chinese government's macro-control level was improving continuously，presenting several features. One is that the power of structural regulation was getting increased，and another is that the policy continuity was being strengthened. The policy coordination was also being enhanced. Regulatory effect is significant，the economy having achieved its steady growth，structural adjustment making positive progress，"an upgraded version of economy"realization continuously being built. In the future，the change in both international environment and domestic development stages would bring new challenges and opportunities to our country. Meanwhile， overcapacity still exists， fiscal and financial risks are deteriorating，and air pollution is getting more serious. All these short-and long-term problems are weaving together， which require urgently the further promotion of reform and innovation. In 2014， based on the principle of "steady growth， adjusting structure， promoting reform"， China will insist the general tone of maintaining stability of macro-control，and continue to implement the proactive fiscal policy and prudent monetary policy and to resolve overcapacity with the policy stress on keeping active in optimizing and adjusting the industrial structures. On regional policies， to pay more attention to the harmonious development，while emphasizing differential development. On trading policies， focuses will be cultivating new competitive advantages in foreign trade，while maintaining the traditional advantages. Other reforms will also be released throughout the whole year.

Key words： macro-control； fiscal policy； monetary policy； reform