统筹城乡基础设施建设的对策研究

[摘 要]农村基础设施建设，是农村现代化必不可少的前提条件。统筹城乡发展，加强农村基础设施建设是关键。旧的投资体制，造成农村基础设施的状况十分落后，严重制约了农村的生产发展和生活水平的提高，影响了城乡经济社会的协调发展。统筹城乡发展，应该加强农村基础设施的投资与管理，在基础设施方面为城乡协调发展创造条件。

[关键词]城乡统筹；基础设施；体制；政策

[中图分类号]F320．3

[文献标识码)A

[文章编号)1008―2670(2006)03―0024―03

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要积极推进城乡统筹发展。我国农村发展和改革已进入了新的阶段，必须按照统筹城乡发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大各方面对农村发展的支持力度，这样才能较快改变农村的落后面貌。

一、城乡基础设施建设的现状和问题分析

近些年来，随着城乡经济发展水平的提高，山东省在城乡基础设施建设取得了较大的成就。交通基础设施方面，山东的公路以通车里程长、路面等级高闻名全国。2004年，全省公路通车里程进一步增加，路况水平和通达能力大幅提高，通车总里程达到77768公里，其中，二级以上公路总里程28736．6公里，占总里程的．37％，公路密度达到每百平方公里49．63公里。省会济南与各市地政府驻地、主要旅游城市、港口城市和重要物资集散地，均由二级以上高级公路连接。全省所有乡镇和绝大多数的行政村通了公路，基本实现了以干线公路为骨架、干支相连、四通八达的公路网络。邮电通信基本上实现了现代化。全省长途传输干线网省到市地均具备了光缆和数字微波两种大容量的传输手段，市地到县、县到乡镇也具备了两种或一种传输手段，实现了传输数字化。

农村方面也经历，了一个快速发展扩张阶段，1998年以来，我省农电网改造各级注入资金累计120多亿元，带动全省农户投资也有几十个亿，2000年全省农村投资突破800亿元，列全国首位。2001年，由于受农村投资基数大、电网改造基本完成、乡镇撤并等因素的影响，农村投资增速减缓，但总量仍居全国前列。①农田水利基本建设也保持了较好的势头。2003年春季农田水利基本建设共投入资金28．63亿元，开工项目3．95万处。截至2003年11月底，全省已开工各类工程8．4万处，完成土石方4亿方，完成投资26．9亿元。②在村村通电的基础上，通汽车、通电话、通自来水的村所占比重提高。截至2003年底，全省通电话的村数8．7万个，比重上升到99．9％；自来水受益村数4．9万个，比重上升到56．1％。村村通柏油路的工作顺利推进，完成投资66．7亿元，修建农村柏油公路2．8万公里。③但必须看到，当前山东省的基础设施整体水平依然不高，与国民经济发展和人民生活的要求还很不适应。农业基础脆弱的状况还远未根本改变，农村的水、电、路等基础设施的状况十分落后，严重制约了农村的生产发展和生活水平的提高。全省的农村基础设施建设仍是国民经济发展的薄弱环节，仍应当成为下一步财政投资的一个重点。具体说来，山东省城乡基础设施方面存在的问题可以概括为如下几个方面：

(一)农村基础设施建设资金来源渠道狭窄，农业投资相对不足

长期以来，农村基础设施建设的资金来源以自筹为主，国家资金、利用外资、银行贷款等所占比重较小。由于农村弱势、农业的弱质，财政支农资金绝对量虽然年年增加，但增幅大大低于财政支出的速度，占的比重也越来越低。资料表明，20世纪90年代以来，从全国的情况看，国家财政支出中，用于农业的投资份额总体上是下降的，1999年为8．23％，2000年为7．75％，2001年为7．71％，2002年为7．17％，2003年为7．12％，2004年稍微好些，上升到了8．28％。④山东省的总体趋势也大致如此。这种比例与农业在我国国民经济中的地位和作用是极不相称的。由于政府对农业基础投入不足，一定程度上使水利设施严重失修，大江、大河、大湖得不到有效治理，农业抗灾能力下降，大面积洪涝干旱灾害频繁发生，水土流失状况严重，农村生态环境恶化。

(二)农村基础设施的管理体制不完善，效率低下

切实基础设施管理体制包括产权管理体制、投资管理体制、营运管理体制、价格管理体制等。经过20多年的改革，我国原有的经济体制已经发生了重大变化，新的市场经济体制正在发育和形成之中。但是在新旧体制交替时期，由于旧体制的惯性作用，许多旧体制的弊端还没有根除。产权制度建设中最主要的问题是，所有权主体意识不强，产权不明晰，财产分割，资产损失渗漏严重；存量不清，呆滞闲置；流量挪用、转移；管理权趋于分散化等等。投资管理体制存在的问题，主要是投资责、权、利不统一；财政、信贷与投资职能不分；乱立项，乱开发，乱投资；投资效益低下；投资饥渴难以遏止等等。营运管理体制存在的最大问题是各种责任制往往是有名无实，徒具形式。价格体制存在的主要问题是乱收费，乱摊派，垄断定价，前后价格关系不顺，财政补贴负担过重。

(三)农田水利基础设施薄弱，抵御灾害能力差

目前，山东省有旱地面积约2587万亩，约占耕地面积的26％，中低产田面积约6000万亩，约占2／3。我省是一个缺水省份，干旱灾害连年发生，全省水资源总量约306亿立方米左右，人均占有仅338立方米，亩均311立方米，均不足全国平均水平的1／6。(o近年来，山东自然灾害严重，旱涝灾害不断。从2000年始连续3年遭遇了历史罕见的严重干旱，河塘干枯，黄河断流，小麦播期墒情极差，很多地块无法播种。仅2001年，全省农作物受害面积达4400万亩，其中重旱1218万亩，干枯140万亩，有57个城市供水不足，仅威海、烟台两市因此造成的经济损失已经达到四五十亿元。2003年秋种期间，全省普降大到暴雨，即而出现了部分地区农田涝灾，部分地区内涝积水严重，特别是菏泽市部分滩区县受涝无法播种。这说明我省的水利基础设施还远远不能满足农业生产的需要，整体上抵御自然灾害的能力不足，这将威胁着农业生产的长期稳定发展。

(四)与生活有关的基础设施十分落后，限制了农村地区生活质量的提高

在占全省总人口70％左右的农村地区，与生活相关的水电路等基础设施建设相对滞后，一是供水条件差，二是供电设施少，三是通讯、电视发射覆盖面积低，四是道路交通条件差。这些不仅影响到农民购买家用电器等生活消费品，而且对于他们购买摩托车、农用车等交通或生产工具的积极性，也在客

观上起到了抑制作用。2003年，山东省农村居民彩色电视机、洗衣机、电冰箱三大件的拥有量分别为每百户71．1台、24．7台和20．9台，同年城镇居民分别为119．6台、92．1台和90．5台，农村拥有量只有城镇拥有量的59．4％、26．8％和23．1％。2003年农村居民人均纯收入为3150．5元，相当于城镇居民1993年职工平均工资水平，2003年上述三大件的价格比1993年也下降了不少，但2003年农村居民对三大件的拥有量也只有1993年城镇居民拥有量的86．3％、28．9％、29．8％。⑥生活基础设施不足是限制广大农村地区居民实现其消费意愿最重要的因素之一。

二、统筹城乡基础设施建设的政策建议

(一)拓展农村基础设施建设投资渠道，加大资金投入力度

首先，要加大财政投资的力度。在现有的条件下，中国农民大多数是“风险厌恶者”，凭借“一亩三分地”上的微薄收入，他们难以成为主要的农村基础设施投资者，因此，目前中央政府应该在农村基础设施建设方面发挥主要作用。在市场经济条件下，农民最终要成长为市场主体，为此中央政府必须履行其在农村的社会服务和提供公共产品的职能，减轻地方政府的财政负担，从根本上减轻农民负担，切实提高农民的收入，使农民逐渐具备投资主体的资格与能力。其次，应着重发挥财政资金的杠杆作用，积极运用财政贴息、风险担保等手段，吸附、引导和动员社会各类资金流向农村基础设施建设。可在财政贴息的基础上，积极引导银行等各种金融机构介入；以政府信用为担保，积极争取世界银行贷款等外国借款投入；借鉴和引进政府采购制度，实行招标、竞标，鼓励、引导非公有制经济参与等；创造良好的环境，吸引外资涌入；鼓励、引导并组织农村集体和农民投资于农村基础设施建设；积极鼓励、募集社会闲散资金用于农村基础设施建设。

(二)搞好对农村基础设施建设的规划，加强农村基础设施及其建设资金的管理

切实根据农业生产发展的需要，充分发挥自然资源与农业生产的优势，按照投入产出的基本原理，应用科学的方法，进行全面和科学规划，因地制宜，制定出适用、可行和有效的农村基础设施建设的规划。加强农村基础设施管理，理顺关系，建立有效的农村基础设施建设投资运作和管理体系。要合理界定政府农村基础设施建设投资的职责和范围，防止农业资金非农化。通过资金运行机制的制度创新和政府投资政策工具的合理运用，实现前瞻性积极调整。完善有关制度，制订关于农业投资的法律规章，应依据《农业法》中关于农业投入的内容，制定山东省的具体的实施细则，并以法律形式把农村基本建设投资比例固定下来。同时，要建立农村基础设施建设基金，专项用于农村基础设施建设。

(三)加大农田水利基本设施建设的力度，从根本上解决农民靠天吃饭的局面

水利是农业的命脉。就山东省而言，由于地下水资源短缺，江河水资源短缺，靠农民自身是难以解决农业用水问题，必须靠国家的资本投入，兴建一部分大中型水库等水利设施。山东省的水利基础设施远远不能满足农业生产的需要，整体上抵御自然灾害的能力不足，这将威胁着农业生产的长期稳定发展。因此，必须坚持农业基础地位不动摇，积极改善生产条件，合理利用和切实保护好耕地资源和水资源，增加财政投入，加强农田水利基本建设，加强灌区改造、旱作节水等项目的投入，增强农业抗御自然灾害的能力。

(四)找准农村基础设施建设的切入点，从农村生活基础设施的建设人手

就当前来说，以新农村建设为主要内容的农村道路、自来水、广播电视接、发装置建设就是财政投资最为理想的基础项目。这些项目投资规模一般不大，投资较为分散，与主要为城市服务的基础设施项目相比，具有投资少、工期短、见效快，经济和社会效益好的特点，能把农村地区蓄势待发的大量需求潜力有效地释放出来，对启动经济增长将很快发生作用。并且，农村水、电、路基础设施建设项目的投入物资以国内生产为主，对国内需求的直接刺激作用更大；基础设施建设高度劳动密集，以使用廉价的农村劳动力为主，能够创造更多的就业机会；这些项目的建成有利于提高农村居民的生活质量，缩小城乡差距，对于保持农村社会稳定具有不可替代的作用。

注释：

①山东统计信息网．

②山东省第十届人民代表大会第二次会议参阅材料十三：全省粮食生产与有效供给情况．

③2004年山东统计年鉴．

④根据中国统计年鉴相关资料整理．

⑤山东省第十届人民代表大会第二次会议参阅材料参阅材料二十一：全省水利建设情况．

⑥根据2004年山东统计年鉴相关资料整理．

参考文献：

[1)周淑莲．中国城乡经济及社会协调发展研究[M]．北京：经济管理出版社，1996．

[2]林善浪，张国．中国农业发展问题报告[M]．北京：中国发展出版社，2003．

[3]马洪，王梦奎．中国发展研究[M]．北京：中国发展出版社，2004．

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[5]邓鸿勋．走出二元结构[M]．北京：中国发展出版社，2004．

[6]陈代昌．农村经济的发展与创新[M]．北京：中共中央党校出版社，2003．

[7]蔡防，林毅夫．中国经济[M]．北京：中国财政经济出版社，2003．

[8]王延中．基础设施与制造业发展关系研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2002．

[9]程漱兰．中国农村发展：理论与实践[M]．北京：中国人民大学出版社，1999．

[10]中国科学院国情分析研究小组．城市与农村――中国城乡矛盾与协调发展研究[M]．北京：科学出版社，1994．