建立住房保障体系和完善房地产市场的关系

房屋兼具消费品与投资品的双重性决定了房屋供应方式的双重性。很明显，房屋作为投资品其最佳供应方式应是通过市场实现，否定了这一点，就等于否定了市场经济的基本运行机制。

“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应 总量的70%”。这种限制性规定有极高的社会合理性。因为土地是人们生存所必需的稀缺资源，没有这些规定，它将会被市场优先配置于高收入阶层，这与社会公正的原则是相悖的。

1998年，在国民经济处于紧缩的客观形势下，中央政府审视度势采取了扩大内需的调控思路。在前20年逐步推进住房体制改革并创造出了有利条件的基础上，适时推动了住房体制的根本转轨。国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）中决定，从1998年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。这标志着中国已实行近40年的住房实物分配体制退出历史舞台，中国的住房体制从此走向货币化分配、商品化流通的新运行轨道。

同时，23号文件的实施显然也提出了如何处理建立住房保障体系和完善房地产市场关系的新问题。在住房分配货币化、供应市场化、市场机制成为房地产市场运行的基础性调整力量的体制下，必须恰当处理建立住房保障体系和发展房地产市场的关系问题，否则，低收入者群体便因支付能力低下被排斥在市场之外从而不能得到适当的生存条件。23号文对中低收入阶层的住房承受能力给予了高度的重视，为了平稳地实现体制转轨，文件明确了住房供应体系改革的方向，提倡高收入家庭购买商品房，中低收入家庭购买经济适用住房，低收入家庭确有困难的可以申请承租政府或单位提供的廉租住房。就是说，要建立以经济适用住房为主的住房供应体系。从战略思路来看，这无疑是正确的，它明确无误地提出了相辅相成地综合利用市场与政府两种力量搭建适合新时期我国国情的住房供应体系的努力方向。然而，当我们经过10年的实践回头重新检视如何处理住房保障和房地产市场的关系问题时，我们发现，要在实践中贯彻好23号文件的战略思想并不是一件轻易而举的事，而且，当时关于新的住房供应体系的一些具体问题也值得重新思考。本文拟在近几年房价持续上涨、公众对住房市场的质疑日趋强烈、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)出台的背景下探讨建立住房保障体系与完善房地产市场关系的问题。

一、房屋的两重性与房屋供应的两重性

房屋具有多种多样的性质。就对交换关系的重要性而言，人们重视的主要是它的高价值、耐用、不可移动、个体差异等，这些特性决定了房地产市场的基本性质及相应的产业调整政策的特点。然而，按本文的研究目的看，这些特性完全是市场研究范围内要关注的内容，其与住房保障的关系并不是很密切，因此文中除非必要则不予涉及。

房屋首先是一种消费品，并且这种消费品是生存所必需的。我们平常谈到人们的“衣、食、住、行”需求，其中“住”的需求便依赖于住房而得到实现。然而，这种顺序并不是按重要性排列的，“住”的需求其重要性可能比“食”弱一点，但不会低于“衣”和“行”。我们看一下动物界的生存现象，绝大多数动物在猎食之外，都会寻找或建造一个洞穴。在人类的进化中，其居所也经历了一个从自然洞穴、人造草木屋到耐久的人造居所的过程。这个简单的实事无可辩驳地表明了住房作为人们生存必需品的重要性。国发〔2007〕24号文件明确地肯定了这一点，指出“住房问题是重要的民生问题”。

在市场交换关系下，房屋又是一种投资品。从最终消费的角度看，这是由住房的耐用性和高价值所引起的。耐用性从自然属性方面决定了住房长期使用而不是一次性消费的特点，而高价值则从社会属性方面决定了可以通过恰当的产权制度实现使用权的有偿让渡，形成租赁市场。在普遍存在的最终住房需求中，会有一部分需求者或者因短期无力购买自己使用的住房，或者不愿意拥有长期固定的居所，抑或只是在因各种目的而旅行中产生临时性住房需求，这些需求的存在决定了租赁市场的存在，从而决定了投资物业并出租的投资行业的产生和存在。对于这些物业租赁的投资经营者来说，这些房屋无疑不是被当作消费品而是被当作投资品而投资、建造、经营的。很自然，房屋一旦被当作投资品用于租赁，其投资者所考虑的就只是其与盈利相关的问题，在没有外力干预的情况下，其供应与需求也就完全由资本运行的规律所决定了。

从中间生产商的角度看，房屋同时又是所有工商服务企业开展经营活动的必要条件。生产商需要一定的房屋作为车间或其他生产场所，销售商需要一定的商店作为销售场所，二者还都需要相应的仓储设施以作为直接生产或销售职能的辅助。对于其他服务行业来说，也都需要与各自相应的房屋作为经营设施或服务设施。与租赁业相同，决定这些行业运行的力量也只能是资本的运行规律，是与投资回报相关的因素。

这样，一方面，住房作为人的基本生活资料，是一项基本的人权。任何一个人，不论其性别、年龄、种族、社会地位高低、物质财富多少，都享有维持其生存的权利，包括拥有恰当的住所的权利。另一方面，住房作为投资品又要受资本运行规律的支配。更麻烦的是，从物质形态上看，作为消费品的住房与作为资本的房屋并没有实质的区别，它们同是土地的附着物，同是遮风避雨提供安全防范功能的建筑物。作为消费品的住房与作为投资品的房屋在供求上也没有泾渭分明的明确的边界。这便导致了一个人们不得不面对的难题：低收入的社会成员作为社会中最弱势的群体不得不去服从由资本运行规律所决定的冷冰冰的市场规则。在没有外力的干预时，对于低收入者来说，无论住房是多么基本的民生问题，是多么基本的人权，他们的这项权利并无法通过市场得以保障或实现。这个事实对于低收入消费者是冷酷无情的，对于祟尚公平正义的人本主义者来说是其深恶痛绝的。

房屋兼具消费品与投资品的双重性决定了房屋供应方式的双重性。很明显，房屋作为投资品其最佳供应方式应是通过市场实现，否定了这一点，就等于否定了市场经济的基本运行机制。但另一方面，住房是人们维持生存所必需的消费品这一点并不必然决定这种消费品的提供方式不可能通过市场实现，并不必然决定它要通过社会保障的方式来实现。一个很明显的理由是：食品对于人们来说是一种比住房更重要的生存必需品，但在所有市场经济国家，食品无一不是通过市场解决的。历史上只有在资本主义尚未形成或短暂的超越现实条件许可的共产主义尝试时期，才会不依赖市场机制解决食品供求问题。不过，既使食品基本通过市场来解决，各国也普遍对无力解决自身温饱问题的最低收入者阶层实施最低生活保障。这给我们的启示是：如果可能通过市场解决绝大部分人的住房问题，那么社会只需解决无力依靠自己获得住房的少数人的最低住房保障问题就可以了。从各国实施住房福利制度的历史实践看，大多数国家也是将住房保障的对象定位在少数低收入者范围内。在经济发展到一定阶段、社会平均住房条件达到一定水平、大多数社会成员的住房己达到满足基本住房需求的条件下，情况更是如此。

二、中国住房市场的有效性

2003年以来，伴随着房地产市场的持续火爆和住房价格的持续升高，房地产市场的健康与否及有效性问题受到了公众的强烈关注。节节高升的房价成为众矢之的，以至于房地产开发商作为一个群体成为改革开放以来受公众批评最强烈的经营者群体。那么，我们应该如何看待中国房地产市场近期的健康状况，进而对房地产市场的有效性作出判断呢？

对于房地产市场是否健康的标准，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号)文件从原则上进行了明确的界定。就是“房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定”；“房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业相协调，促进经济社会可持续发展。”这实际上包括了两方面的内容，一是房地产市场本身的供求状况，二是房地产业与其他行业的关系。笔者认为，就房地产业与其他行业的关系或宏观经济的角度看，不可否认，许多城市的房地产业都有着发展过快、与当地经济的整体发展速度不相适应、与相关产业发展不相协调的问题。正是由于这方面的原因，才构成了政府调控房地产业的不可辩驳的正确依据。然而，就前一方面即房地产市场本身的供求状况看，这“三个基本”特别是结构基本合理、价格基本稳定，却有一定的不明晰之处。换句话说，这两项标准实际上超出了对市场的评价标准，而是包含了一定的主观价值取向。

市场机制或者价格机制的精髓是通过价格的变动来平衡供求，在既定的供应与需求情况下通过价格的变动发现均衡价格，从而使以货币表现的供应和需求达到平衡。在这种平衡中，不同的经济主体会根据所获得利益状况及市场预期而相应调整其下一步的经营决策活动，市场机制因而具有了配置资源的功能。根据这个理由，笔者认为，保持“房地产市场总量基本平衡”的标准是完全符合市场机制要求的，而“结构基本合理、价格基本稳定”的标准则或多或少地偏离了市场机制的要求。

对于普通的商品供求来说，通过价格平衡供求的规律表现得较为明显且易于为人们所接受。对于兼具消费品与投资品双重性质的房地产市场来说，这个规律同样会发生作用，不过它会因租赁市场的存在变得复杂起来。在租赁市场与新建商品房市场共存且互相作用的条件下，比较完整的房地产分析框架包括以下几方面的内容：

首先，在既定的房地产存量水平上，通过租赁市场的需求的变化发现均衡租金R，使房地产需求量和存量达到平衡。然后，这个租金水平R通过资本化率i而决定房地产的市场价格P，即P＝R/i。（注：在这里，资本化率i基本是一个外生变量，它主要是由银行长期利率所决定的，同时也受资本市场上的股票、债券、短期存款的资产的投资回报率的影响。在平均利润率发挥作用的条件下，各个不同行业的资本化率应该接近相等。房地产行业的资本化率可以视为房地产的租售比，它反映了租赁价格与销售价格的关系。）

再接下来，该资产价格水平将决定新的房地产开发建设量。（注：用公式表达即P＝f（C）在这里，C为房地产开发建设增量，f（C）为房地产的重置成本，它是房地产开发增量的函数）最后，这个新的建设增量C将加入房地产的原有存量而形成新的存量。

图1：1998年住房体制改革以来经济增长、居民收入变化与房价变动的关系

（注：2007年是依据前11个月份的数据测算）

在这个分析框架中，其逻辑链条是：从一定水平的房地产存量开始――需求变动――租金水平变动――房地产价格相应变动――房地产建设规模――新的房地产存量。如果新建规模等于折旧或拆除量，则房地产市场达到平衡。当经济增长时，生产、家庭收入和家庭数量的增加使得在原有租金水平上有更为强劲的房地产需求，在可供使用的房地产存量保持一定的情况下，要使房地产的使用需求与房地产存量相等，租金水平就必须相应提高，这种较高的租金又会导致房地产价格的相应提高，依次又会促使新开发建设量增加，最后导致房地产存量的增加。在这个分析框里，起决定作用的是需求因素。由于我国缺少完整的租赁市场的数据，我们接下来仍按照供应―需求平衡的思路来简略分析一下房地产销售市场。

1998年以来，由于国家实行扩大内需的反紧缩政策，确保了经济的快速稳定发展，加之发放住房补贴作为住房制度改革配套措施等多种原因，导致了城镇居民可支配收入的超常增长。图1是经济增长、商品房价格和城镇居民可支配收入环比变化的比较。从中可以看出：自1998年住房体制转轨以来，居民可支配收入与GDP增长在不同的年份互有高下，因此大体上相适应。值得注意的是：房价的变动在1998-2004期间基本是一路加速上涨的趋势，但与经济增长和居民可支配收入增长相比，在多数年份都低于此二者4个百分点左右。这必然会形成不断累积的购房需求能力。这也意味着2004年的房价过快上涨在一定程度上是前期积聚的居民可支配收入集中释放的结果。2003年起国家调控房地产的各种组合措施在接下来的两年里取得了明显的成效，房价上涨的速度有所回落，但2007年又重拾加速升势，致使商品房价格（包括商品住房价格）上升速度再次接近于经济与收入增长速度。我们应当对这种加速的现象保持高度的警觉，但从整体上判断，与经济增长及收入提高相比，目前房价的上涨基本还处在合理的范围内，因而还是具有一定程度的可持续性的。

为了更好地理解房价为什么在国家宏观调控加强的形势下“顶风作案”、顽强上涨，我们可以换个思路来研究一下1998年以来经济增长、居民收入提高、房价上涨三者之间的相互关系。我们以1998年为基期，考察这10年里以可比价格计算的GDP增长、居民收入提高与房价上涨的关系，如图2所示。从中可以得出的结论与图1相比是类似的，但要比图1更明确、更直接、更有说服力。可以更加明确无误地看出：中国经济的快速增长及城镇居民可支配收入的迅速提高拉动了房价的持续上升，这是近几年房价上涨的根本原因。换句话说，从全国总体上看，是持续增大的需求拉动了房价的不断上涨，这是完全符合房地产经济学的基本理论的。

图2：房价、可支配收入与经济增长（以1998年为基期，定比数据）

既然近几年房价从根本上说是由不断增强的需求拉动的，那么，判断房地产市场是否有效的关键就是看在这样的价格变动下是否实现了供应与需求的均衡。为达此目的，我们可以粗略地看一下房地产竣工面积与房地产市场销售面积二者之间的变化，这也就是许多人所谈到的空置问题。表1是1999年到2006年间全国房地产销售面积与竣工面积的比例，从中可以看出，房地产的销售比一直在稳步提高，虽然在起初的5年里销售比的确有些低，从而 导致一定的“空置”问题，但自2004年起这个指标基本趋于正常，2005年和2006年这一比值超过了100%，说明这两年商品房销售不仅消化了当年的一手房增量，还消化了一部分以前年份的商品房存量，减轻了原有的空置问题。据此可以得出判断，房地产价格在平衡供求方面发挥的作用实事上在稳步改善，基本发挥了它的经济作用。因此，从总体上说，中国房地产市场应是有效的。

表1：房地产销售面积与竣工面积的比例（%）

三、在完善房地产市场中建立有效的住房保障制度

上面的分析论证了房地产市场的有效性，就是说，10年来市场比较好地发挥了它在商品房供求平衡方面的职能。然而，这并不是说，我们可以将全社会的住房问题都交由市场去解决。事实上，本文从一开始就指出房屋的两重性决定了房屋供应的两重性。在坚持“让市场机制发挥基础性的资源配置作用”的前提下，怎样才能比较好地实现中央提出的让全体国民“住有所居”的目标？这里不拟完整精细地论述这个目标的具体落实途径，而只简略地探讨一下解决此问题的粗线条的思路。

可以从两个方面考虑解决中低收入者的住房问题：第一，让市场机制发挥基础性的资源配置作用，这是最有效率的，但是，有没有可能对市场采取一定的调控措施，从而在不对市场机制作用的发挥造成重大的、根本性破坏的限度内利用市场解决部分中低收入者的住房问题？第二，总有部分低收入者无力自己通过市场解决住房问题，对这部分人实施住房保障是政府义不容辞的责任，那么，怎样才能最好地实现住房保障的目标？

对于前一个问题，政府可能并且应该通过对市场进行某些适当形式的适度干预，从而利用市场解决部分中低收入者的住房问题，即使这种干预是“行政性”的也有其合理性。《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（〔2006〕37号）规定：“‘十一五’时期，要重点发展普通商品住房。自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上”，“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%”。这种限制性规定有极高的社会合理性。因为土地是人们生存所必需的稀缺资源，没有这些规定，它将会被市场优先配置于高收入阶层，这与社会公正的原则是相悖的。另一方面，实行了这种规定，对房地产市场的实质影响是它在一定程度上限制了开发高的市场定位自由，但并没有从根本上破坏市场机制的作用，因为他们在此限制下仍有比较充分的空间实施市场细分和市场定位策略。

政府甚至可以在一定的时期内对商品住房实施价格管制。这种管制不仅适用于保障性的经济适用房，而且可以应用于普通商品住房。这种方式对于市场机制的作用影响较之前一种要严厉得多，但仍有其合理性和可行性。在崇尚市场经济体制的欧洲，二战后曾比较普遍地实施过房租管制。只是经过大规模的公共住房建设，在平均住房状况接近“小康”水平后，才逐步取消了这种房租管制。其后，房主如果因要求提租而不能与房客达成一致，则需通过法律途径将房客逐出。这种房租管制的先例我们可以在房屋售价上加以借鉴，但应随着经济的发展和居民住房状况的改善而适时取消，还市场机制以充分发挥其完整作用的职能。

对于后一个问题，目前的政策思路及措施己比较明确，就是以廉租房解决最低收入家庭住房，“应保尽保”；以经济适用房解决低收入家庭住房；以普通商品房解决中等收入者住房；以高档商品房解决高收入者住房。如果从量上把握的话，四类不同住房约在5∶15∶50∶30的比例上比较合适。其中属于社会保障范围的是廉租房和经济适用房。

就廉租房来说，尽管它是形态最为纯粹的住房保障形式，但它也与住房市场有着密切的联系。目前各地普遍采取补贴配租与实物配租两种解决方案，并且多是以补贴配租为主。在补贴配租这种解决方案下，不论是保障户自己直接去市场上租房而由政府提供补贴，还是政府到市场上按市场价包租住房再贴租将住房提供给保障户，都需要一个有规模的稳定的租赁市场。目前，全国城镇中租赁市场所占的比重只有约2%，远不足以支撑补贴配租的普遍实行，从而对“应保尽保”的原则形成不利的制约。另外，这种方案并没有增大住房的供应存量，因而对于维持租金的稳定从而房价的稳定也没有任何作用。就对市场的作用而言，它顶多是减少了空置，提高了存量房地产的利用效率。因此，要使补贴配租成为一种解决廉租房问题的有效方式，就需要从多方面着手大力培育和发展住房租租赁市场。

租赁市场在市场经济发达国家起着极为重要的作用。表2是欧盟国家上世纪末的住房产权结构情况。从中可以看出，尽管这些国家都处于发达国家行列，但其住房自有率之低却出人意料，全欧盟平均只有56%，最低的只有40%左右。相反，平均出租房比率为39%，其中私人出租房平均21%，廉租房性质的“社会出租房”平均高达18%。这似乎给我们以启示：目前我国绝大多数人追求拥有自己住房的消费倾向可能是超出了经济社会的发展水平。

表2：部分欧盟国家人均GDP和住房产权结构（1995年）

单位：美元 / ％

资料来源：Paul Balchin: Housing Policy in Europe, 1996

实物配租要求政府兴建或购进一定的实物住房，这方面碰到最大难题是资金紧缺。这项资金的来源包括公积金的增值收益、中央政府面向中西部的部分财政补贴，但最主要的还是土地增值收益，新的规定是将土地出让金中用于廉租房建设的比例调高到10%以上，这是经过妥协而取得的成果，但仍不足以满足廉租房建设的需求。按照建设部的估计，目前城镇住房困难的低收入家庭约有1000万户，如果廉租房制度覆盖到所有这些低收入家庭，每年需要资金至少470亿元。但到2006年底为止，全国历年累计用于廉租房建设的资金仅有70.8亿元。另外，2006年全国土地出让净收益约为2800多亿元，如按新规定的10％提取，则可用于廉租房的资金仅为280亿元左右，仍有巨大的缺口。其实，这个难题并非不能解决，关键在于中央是否能在它对地方政府的政绩考核机制中将住房保障的落实程度提高到与经济发展同等的高度。如果目标明确、态度坚决、执行得力，地方政府将会发现相对于耗资巨大的加速经济发展的政绩工程、“看得见、摸得着”的修路造桥的形象工程而言，重视市民的住房保障会是一种“投资少、产出高”的理智选择，因而其积极性将会极大提高，“资金紧缺”将不再是一个无法解决的难题。

对于经济适用房而言，尽管它存在种种不尽如人意之处，但现有的制度实际上给出了一种开放性的机制，使它可以比较容易地转入普通商品住房的轨道。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。通过这种安排，第一，经济适用房作为一种有限产权的住房，实际上具有“准商品房”的性质，第二，通过转手时按一定的比例交纳土地收益等价款，或者不转手而向政府交纳土地收益等价款，经济适用房将随之由“准商品房”转为普通商品房。第三，通过“优先回购”的安排，政府可以根据情况和需要行使优先权，并进而决定是否将回购的房屋续作下一步的经济适用房源，用于满足下一步的保障需求，保持它在住房社会保障意义上的封闭运转。因此，经济适用房这种制度安排，既在一定程度上利用了市场交换的方式，又在一定程度满足了住房保障的需要，并且具有根据需要而转向市场或继续充当住房保障手段的相机选择的灵活性。

总之，自1998年国发23号文件起，到2007年的国发24号文件止，中国在完善房地市场与建立住房保障体系两个方面都已经初步形成了既有利于房地产市场有效运行又能对低收入群体实施可靠保障的政策与制度体系。尽管这些政策与制度在贯彻落实的过程中还会遇到许多困难，但可以预期，适应社会主义市场经济要求的房地产市场体系与适应社会主义和谐社会要求的住房保障体系建设定将在未来几年里双双取得明显的进展。

（作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员）