发展劳动技术密集型――设施农业的政策建议

一、新形势下改造传统农业和发展设施农业的必要性

(一)改造传统农业和发展劳动密集型农业是适应我国基本国情的必然要求

一方面,我国劳动力资源丰富,农村存在着大量的剩余劳动力,据中国农科院农经所课题组研究,到2009年12月底,我国农村40岁左右的剩余劳动力有近5650万人,处于不充分就业状态。预计2010年至2015年全国农村新增劳动力3000万以上,因此,必须将农村劳动力就业摆在突出位置。另一方面,我国耕地稀缺,人均耕地面积只有1.4亩,但有大批荒山、荒地、荒滩,这些资源利用的潜力巨大。两方面的基本国情,决定了我国应发展占用土地较少但劳动技术密集的集约化农业――设施农业,如蔬菜、花卉、水果、畜产品等就是这类产业生产的产品。这类农产品较少受耕地限制、生产率较高、加工附加值较大,大力发展设施农业既可以避免耕地稀缺的劣势,又可以充分发挥我国劳动力资源丰富的比较优势。

(二)由于我国人多地少,农业现代化必须走高产高效节约土地的道路

设施农业是高效节地、劳动技术密集的农业,它是种养业效益最高的产业,是当前广大农民增收的主要渠道之一,它不仅是城市居民的“菜篮子”,也是农民增收致富的“钱袋子”,其产生的经济效益远高于传统农业。据中国农科院农经所课题组典型调查发现,采用设施种植的蔬菜和水果,每亩地产值达3―5万元,设施养殖场的蛋鸡产蛋量可提高33%,奶牛产奶量提高24%。在各地通过采用适用的设施农业技术和设备,就可以把传统种养业改造为高效的农业,在较少的土地上容纳更多的劳动、良种、生物技术,提高农业产出率和经济效益。另外设施农业的产业链较长,农产品加工增值潜力巨大,据农业部乡镇企业局2006年的统计,“十五”期间,农产品加工产值增加了0.4个百分点,产值每增加0.1个百分点,可吸纳230万人就业,每个农民由此可增收290元。

二、我国设施农业发展现状

我国是设施农业的发源地之一。设施农业的发展历史悠久,至今已形成多种类型。较为普遍采用的模式有简易覆盖型(主要以地膜覆盖为典型代表)、简易设施型(主要包括中小拱棚)、一般设施型(如塑料大棚、加温温室、日光温室以及微滴灌系统等)和工厂化农业。其中以节能日光温室、普通日光温室和塑料大棚发展最快。

从20世纪90年代开始,在政府引导和市场调节的作用下,我国设施农业经历了自然发展期、引导发展期,进入21世纪后,已步入了快速发展期,形成了一批主导特色产业和区域优势产品。据农业部2009年统计,2008年全国设施蔬菜达5020万亩,其中节能日光温室854万亩,塑料大棚1007万亩,设施蔬菜总产值达1.68亿吨,约占全国蔬菜产量的25%,设施农业的年产值达到3000多亿元。根据我们测算,通过发展设施农业,吸纳农村劳动力多达6000万人,加上产前、产后共吸纳农村劳动力达1.2亿人。设施农业已成为我国农村吸纳劳动力,带动农民增收致富的重要支柱产业。

尽管近些年我国设施农业发展取得较大的成效,但也存在不少的问题:

(一)设施农业发展水平不高

一是技术装备水平不高。设施农业自动化、机械化程度低,温、光、水、肥、气等环境因素的调控能力不强。以种植业设施栽培为例,南方地区装备仍以普通竹架、钢架大棚为主,约占种植业设施栽培的90%,日光温室大棚只占10%。二是产业结构不合理。设施农业中均以设施蔬菜为主,约占设施农业纯效益的83%,而一些附加值高的花卉、果树、特种养殖等品种还较少。

(二)设施农业用地矛盾突出

一是土地流转难度大,流转成本比较高。目前沿海发达地区土地流转价格一般在600―1000元之间,最高的达1500元。随着土地流转价格的上涨,不少农民对土地流转期望价格过高,土地不愿轻易流转出去。二是设施农业的用地性质没有完全界定明确。一些设施农业项目需要配套仓储、管理用房等辅助建筑或设施,超出《土地法》规定的农业用地界限,尽管地方相关部门对此采取默认的态度,但是检查起来就不符合规定。

(三)相关政策不配套

设施农业需要大量投入,虽然各级财政加大了投入力度,但资金不足的矛盾依然十分突出,特别是依靠农民自身的投入还有一定的困难,由于设施农业的大棚、内部设施等不能作为固定资产抵押,从银行贷款比较困难。设施农业运营负担较重,比如电价按照工业用电,不享受农业用电的价格,增加了成本支出。

(四)设施农业建设投入不足

目前在北方地区新建一个面积1亩的节能日光温室需投资4万元左右(含棚体、棉被、棚膜等投入),再加上水电路配套,需要更多资金,由于农民缺乏建设资金,加上政府扶持资金有限,争取国家项目资金少。申请贷款难,社会参与资金不足,造成建棚和生产投入不足,在一定程度上影响了设施农业发展规模与建棚质量。

(五)科技支撑不到位

目前设施农业主要涉及花卉、苗木、蔬菜、菌菇、养殖等方面,在设施装备、种养技术的研究开发,与发达国家相比还有很大差距,适合设施农业生产的耕作、播种、收获、施肥等农业机械缺乏,进口的价格太高,国产的品种较少,质量还有待进一步提高。

(六)抗御自然风险能力还较弱

在南方地区设施农业中普通钢架大棚和竹木棚占有一定比例,抗御自然灾害的能力还比较弱,一旦遇到台风等恶劣气候,不仅设施破坏严重,而且已经种植的作物也会全部覆没,几年的盈利可能全部赔进去都不够,严重的将导致企业破产、农民返贫。因此,引入农业保险,特别是将设施农业纳入保险范围,农民有着强烈愿望。

三、发展设施农业的政策建议

(一)推进制订全国设施农业规划

建议农业部根据各个地区的资源禀赋和区位优势,制订有指导性的设施农业发展规划。明确设施农业发展的优势区域、重点领域和重要项目。在此基础上,尽快制定年度实施行动计划,做到有组织保障、有计划导向、有优先领域、有重点项目、有资金保证。

(二)注重科学布局,加强分类指导

从各地资源状况、经济条件和农业生产能力出发,认真规划布局设施农业,科学确定设施农业发展方向和发展种类,大力推进“一村一品”、“一镇一品”,不搞“一刀切”、“一哄而上”,结合不同地区实际,设施农业发展应依托优势、突出重点、明确方向。中西部地区应发挥土地规模优势,结合土壤、光照、温度和特点,重点发展设施蔬菜、瓜果、鲜切花、苗木等产业;东部地区应发挥科技和资金的优势,瞄准大中城市,积极发展受市场欢迎的名特优产品。城郊和发展基础较好的地区,应在栽培品种和模式上优化结构、提档升级;有经济实力的地区,应加快先进技术和装备的引进步伐,注重消化吸收、示范推广;经济发展水平一般的地区,应逐渐对现有设施进行改造更新,不断提高装备水平、产出效益。

(三)探索多种形式,加快农地流转

按照“依法、自愿、有偿”的原则,进一步加快农村集体土地承包经营权流转,切实为设施农业发展拓展空间。在流转形式上,各地应因地制宜,积极探索土地转包、转让、租赁、托管、互换、入股、抵押等机制,可以合股经营、租赁经营、承包经营,鼓励专业技术人员以技术入股,努力提高农地资源利用效率。在流转确有困难的地区,应采取示范辐射、大户带动、以地换地等做法,引导农民流转,在切实保障农民承包经营权的同时,有效推进设施农业适度规模经营。

(四)坚持发动农民、依靠农民,使农民成为发展设施农业的主力军和受益者

一要保障农民对承包土地的收益权。承包者之间的农地经营权或承包权的自主流转,乡村集体经济组织不得以任何名义收取任何费用。乡村集体经济组织参与的流转,对承包者转出的农地经营权实行招标或出租的所得收入,扣除应缴的各种费税和招标过程中管理费用开支外,返还给转出农地经营权的收益比率不得低于80%。不同地区的农地流转经济补偿标准,原则上每亩每年不得低于前三年的农业平均纯收入。二要推行农村土地股份合作制。借鉴广东省和江苏省苏南等地的成功做法,将土地评估价值化入股,使农民能够直接参与生产、经营、管理,让农民得到更多的、持续稳定的报酬。三要优先录用本地农民就业。设施农业企业在招收工人时,有义务优先流转土地的远劳动力,在需要工人数量较大时,应优先使用本地本区域的农村劳动力。四要鼓励农民承包经营设施农业。在农业园区或大棚的招租中,招租方要优先发包给有技术、会经营、懂管理的本地本区域农民,逐步培养一批本地化的设施农业种植大户。

(五)加大投入力度,实现多元投资

坚持“政府引导、三资开发、农民参与”的方针,多渠道投入设施农业建设。各级政府首先要坚决做到“存量调整、增量倾斜、使用集中”。同时,还要加大宣传力度,营造良好的投资环境,打造好设施农业的基础,特别要按照规划统一完善水、电、路等基础设施,创造引资条件。其次,要发挥东部地区龙头企业数量多、规模大这一优势,引导龙头企业建立设施农业基地或跨行业投入。推广阳光、超大等龙头企业投资设施农业的做法,积极鼓励工商资本进入设施农业。第三,要鼓励农村经纪人、专业大户和外出打工创业等先富起来的群体,将积累的资金投向设施农业,发挥农民自种自管自销风险小的优势,扶持引导广大农民群众直接参与设施农业投资,扩大民间资本在设施农业上的投资规模。

(六)制定优惠政策,支持设施农业的发展

一是建立设施农业发展基金,中央和省级财政每年安排一部分资金作为设施农业发展基金,专门用于基础设施配套建设、贷款贴息以及建设、生产过程中的其它补助。二是在设施农业基地投资新建温室大棚的单位、个人,从生产经营之日起,免征3-5年土地使用费,承包、租赁温室大棚进行生产的,免征1年土地使用费。三是外来从事设施农业生产的农户,愿在当地落户的可以办理落户手续,子女在入托入学方面可享受优惠。

(七)做好金融服务

农业金融机构每年应从信贷规模中安排一定比例资金用于设施农业发展,特别是在农户小额贷款、中长期贷款方面给予扶持;各商业银行应适当放宽贷款条件,尝试农业设施担保和联户担保等形式,合理确定贷款期限,增加贷款额度。建议开办设施农业保险试点,设施农业保险基金以政府财政补贴、保险公司基金和农户投保费构成,建议政府承担40%,保险公司承担40%,农民承担20%,对农业保险公司的经营管理费用和保险费给予财政补贴,并实行免税政策。

(八)按照市场需求,搞好产销衔接

鼓励大型农产品流通企业、专业市场与农户基地联系挂钩,开展设施农业的订单生产,使农副产品减少中间环节直接进入市场或超市。实施农副产品品牌战略,在设施农业形成规模的地区,应共享公用1―2个品牌,建立专业批发市场,切实提高产品的市场知名度。省市县等有关部门应充分利用网络平台和技术,建立各类信息网站,及时农副产品市场信息,尤其是产地、数量、品种、价格等信息,介绍新品种和新技术,着力提高设施农业抗击市场风险的能力。

(九)开展技术培训和科技示范

在从业人员中选拔事业心强、具有一定经验和水平的技术人员进行相关的技术培训。采用专项讲座、现场展示和试验示范等形式,加强对农民进行设施农业技术培训。在职业高中、职业中专开设设施农业专业,培养从事设施农业的专业人才。加强各类农业科技示范园区建设,发挥好引进研究、示范培训等功能,切实做到“做给农民看,领着农民干”。

(2008年国家社会科学基金重点项目《粮食主产区社会主义新农村建设的理论、机制与模式研究》,项目批淮号:08AJY019;2009年中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金项目《农业现代化专题的研究》。项目编号2009YWF4-6)

(作者单位:中国农科院农业经济与发展研究所)