农民向城镇转移需要土地权益补偿

农村人口向城镇转移是现代化的必然趋势。实现农村人口向城镇有效转移应该包括两个方面的基本内容，一是进城务工的农民能够融入城市并成为真正的市民，而不是年复一年地在城乡之间候鸟式迁徒，二是农村不同年龄与性别的人口以相同的比例向城镇转移，而不仅仅是素质较高的青年农民的转移。实现这两点需要有与之配套的农民退出集体经济组织的政策制度。

我国总体上进入了破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局重要时期，必须把握当前工业化城镇化深入发展的阶段性特征，顺应亿万农民过上美好生活的愿望，积极探索建立农民退出集体经济组织的补偿机制，加快城镇化进程。

现行体制使进城农民不愿退出集体经济组织

农民离开农村到城镇居住生活，成为真正意义上的城市居民，退出集体经济组织是一个基本标志。

现实的农村集体经济组织是以行政村或村民小组为单位，全体村民依据相同的本地农业户籍对村组集体资产实行共同所有。在现行体制下，农民对集体资产所拥有的所有权与农民具备本地农业户籍是不可分割的，即当农民失去本地农业户籍时，他拥有的集体资产所有权随即消失，建立在所有权基础上的其它经济权益也自动消失。我国各地农村差距很大，但对大多数农村而言，集体经济组织的主要资产就是土地，农民失去集体经济组织成员资格即本地农业户籍时，就自动失去对集体土地的所有权与承包权以及相应的经济利益。如果农民因进城得到的利益不足以补偿因退出集体经济组织而造成的损失时，他是不愿意退出集体经济组织的。

《农村土地承包法》对农村集体经济组织成员放弃土地承包权利以及不自己耕种承包土地行为的规定是：集体经济组织成员可以自愿放弃承包土地的权利；承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。这些规定有利于保护农民合法的土地承包权益，但也意味着农民在退出集体经济组织时，只能得到自己在提高土地生产力方面投入的补偿，而得不到其它利益补偿，其中暗含的意思是进城后退出集体经济组织的农民得到的经济利益必然地要高于他们原来在农村能够得到的经济利益。但事实并不如此，在现阶段承包地对农民还具备社保作用而且城乡社保制度分离的背景下，如果进城农民没有享受到城镇居民的社保待遇，则必然阻碍农民退出集体经济组织的积极性。

农民难以退出集体经济组织的影响

第一，农民难以变为城镇居民。按照《农村土地承包法》规定，农民全家近入小城镇落户后，可以保留土地承包经营权，迁入社区并转为非农业户口的，必须将所承包土地交回集体经济组织。前一种情况，农民实际上是居住在城里的农民工，在不能享受城镇居民所拥有的社会保障时，一遇情况变化，他可以随时回农村经营那份具有保障功能的承包地；后一种情况，因为身份转变后要无偿交回承包地，如果对未来生活没有确定绝对的把握，农民是不会轻易做出这种选择的。我国城镇化率所指的城镇人口，实际上包含着在城里暂居或者长期居住的农民，他们是事实上的城镇居民，但法理上他们却是农民。因为退出集体经济组织时得不到补偿，在社保制度还不能对他们进行全覆盖的情况下’他们只能保留农民身份。

第二，农业经营规模难以扩大。尽管近些年来农民工合法权益的落实状况得到了极大改善，但总体上农民工身份的二重性目前还没有得到根本改变。面对未来具有不确定性，农民工无论在城里的状况如何，还不能完全放弃农村承包耕地，大多数农民工还要继续程度不同地耕种承包土地，维持着家庭小规模的农业经营，使得土地规模经营难以有效扩大。

第三，农村的各种要素资源持续浪费。因农民工难以融入城市而造成的农村要素资源浪费现象，一是表现为住房建设占地日益增多，土地资源利用率不高。二是农民不断翻建新建的住房大多长期闲置。不少农村新房对农民实际上相当于是节假日旅店，造成农民的资本与劳动浪费，至少是低效使用。

建立农民退出集体经济组织补偿机制的建议

首先，实行农民工社会保障与土地承包权的互换。农民工不愿意退出集体经济组织，很重要的一个原因就是农民工的社会保障尤其是养老保险没有解决好，他们在城里生活没有安全感，对未来生活还有后顾之忧，而他们拥有的承包地，既是生产资料，也是他们维持基本温饱生活的最后保障。在逐步健全与完善农民工社会保障体制的过程中，可以把农民工参加社会保障的状况与他们拥有的承包地经营权联系起来予以综合考虑，对于社保缴费年限累计达到可以维持基本生活的农民工，应给予他们城市居民平等待遇，并由农村集体经济组织收回其承包地经营权。

其次，逐步改革现行农村宅基地的基本政策规定。现行农村宅基地制度是制约农民退出集体经济组织的另一重要因素。一方面，一宅两制房地分离、无偿取得长期使用、不准流通漠视产权是现行宅基地制度的重要特征，这种制度助长了农民“不要白不要”心理，多占、侵占宅基地的问题难以制止，闲置宅基地也难以收回，造成资源浪费。另一方面，以宅基地“集体所有”为由限制农房在本集体成员以外流转，使农户多年积累的房屋财产不能顺利变现，即便进城定居也难以合弃在农村的房产利益，与现实发展不相适应。应在继续坚持“一户一宅”，有面积限额，体现公平，合理保障农民住房用地的同时，实行有偿使用制度，实现所有权与使用权的有机统一，允许合法的宅基地使用权随房产买卖流转，保障进城农民的财产权益。

再次，对主动退出集体经济组织的农民给予补偿。在城镇化加速发展的现阶段，减少农民，鼓励农民进城并转化为真正意义上的市民，应该成为我们努力的方向。政策与法律也要适应这一变化趋势，做出有利于农民退出集体经济组织的制度安排。对于那些主动退出集体经济组织的农民，必须承认他们对集体财产的基本权利，政府与村集体应该给予他们应有的经济回报，或者进行货币补偿，或者在城里给予他们购房、创业就业、社会保障等相应的政策优惠。

(摘自2009年11月30日《农民日报》)