我国养老服务产业存在的问题及其对策

摘要：我国社会的老龄化为老龄产业的发展提供了巨大的动力，同时也为我国经济结构的转型提供了一个支撑点。老龄服务产业作为老龄产业的重要组成部分，呈现出起步早、发展快的特点，但是在目前的发展过程中，仍旧存在着许多问题。本文主要针对养老服务产业目前发展中的问题进行论述，并在此基础上提出相关建议。

关键词：老龄化 养老服务 产业 问题 对策

中图分类号：F840.67 文献标识码：A

“老龄服务业”是指为满足老年人特殊需要而生产产品和提供劳务的各种经济活动，包括所有为满足老年人特殊需求的生产、经营、服务的经济部门和设施。具体来说，可以把“老龄服务业”分为老年生活服务业、老年健康促进服务业、老年医疗服务业、老年康复护理服务业、老年商务服务业、老年文化服务业、临终关怀服务业、殡葬服务业等等。

发展养老服务业，是我国积极应对人口老龄化的积极措施。中国快速发展的人口老龄化使得高龄老人、空巢老人、失能老人数量急剧增加，老年人随之而来的生活照料、康复护理、医疗卫生需求不断增长，这使得发展老龄服务产业势在必行。另一方面，老龄服务产业几乎涵盖了服务业的各个领域，大力发展老龄服务产业，有利于加快我国产业结构优化升级、推动经济持续健康发展，对释放消费潜力、提高就业也具有重要意义。

目前，我国养老服务产业在快速发展的同时仍旧存在着许多问题，例如市场化程度较低、政府扶持政策难以落实、人才队伍不健全等。这些问题，不仅严重制约了老年人口群体养老需求的满足，而且严重影响了社会和谐，因此，如何切实可行的解决这些问题，是当前养老产业研究关注的重点。

一.养老服务产业存在的问题

（一）政府扶持政策难落实

首先，国家虽然有计划有步骤地将养老服务产业发展的具体规划投放到各省、地区的国民经济和社会发展中，但由于各个地区经济、政治发展存在差异，不少地区只是将扶持政策停留在形成草案的程度上，并未真正实施。其次，政府对于养老产业缺乏一个统一管理的部门，导致各个部门各自为政、多头管理。优惠政策的制定和落实属于不同的部门，制定政策的部门不管落实，落实政策的部门可能因为部门利益或者认为概念难以界定而不愿意执行优惠政策。如水电费方面规定，对社会福利机构的用电按当地最优惠价格收费，用水按居民生活用水价格收费。但这些政策都落实不到位。除此之外，政府τ谘老服务产业的政策优惠力度不够，无法吸引企业和民间资本进入该领域。

（二）市场化程度不高

长期以来，我国养老、医疗等老年服务需求主要由国家提供，老年人所需的养老服务由公办养老院承担，老年人所需的康复护理需求由各大公立医院提供，加之我国的养老服务起步较晚，所以存在着市场化程度严重不足的问题。第一，社会资本投资较少。由于社会资本的投资主要目的是为了盈利，但养老服务产业存在回报周期长、投入成本大、投资风险高的特点，导致该领域吸引的社会投资较少，所以养老服务产业目前还是政府投资占主导地位。这样的资本投入比例，不利于养老服务产业形成产业链，不利于其充分进行市场化竞争。第二，由于养老服务产业内存在着许多公立机构，而公立机构的价格并不是其所提供服务的货币体现，这种价格无法使社会资本与之竞争，从而无法形成公平合理的价格机制。竞争是市场的“催化剂”，充分竞争需要放开市场准入条件，让生产要素在不同部门之间自由流动，发挥市场的资源配置作用。目前，养老服务产业并不是一个充分竞争市场，公有资本在资源配置方面仍旧占有优势地位，影响了民间资本的进入与发展。

（三）产品种类单一，缺乏创新性

目前，我国养老产业的服务种类主要以家政服务为主，缺乏创新性和针对性。

从图1、图2、图3我们可以看到，不同年龄的老年人对服务项目的感兴趣程度不一样，存在着一定的差异性。然而在目前的产业发展中，供给方常常将老年人的需求一概而论。另外，老年群体是一个异质性很强的群体，服务产品需要从需求者的角度去研发和设计，但目前我国许多养老服务机构常常将国外的养老模式照搬过来，根本不考虑我国老年人的真正需求。

（四）人才队伍建设不完善，服务水平较低

纵观我国目前的养老服务市场，从事老年照料护理的人员多为农村或进城务工的中年妇女。根据调查，被访的养老服务机构中，40岁以上的护理服务人员占到了64%，下岗职工和农村务工人员占到了74%，有中级职称的仅占1%，没有职称的高达79%。养老服务行业的工资待遇普遍较低，加上传统思想的影响，许多年轻人不愿意加入进来。而且该行业人员流动较大，受过专业培训的更是少之又少，许多员工除了能够提供日常的家务照料之外，对老年人的身体护理、心理疏导、精神关爱不到位，严重影响了服务质量。

（五）服务价格高，有效需求不足

老年人对养老服务的有效需求是促进产业发展的蓬勃动力。但是就目前的收入水平来看，由于社会保障和我国经济发展的约束，老年人的收入水平与服务价格并不匹配。整体来看，民营养老机构的价格普遍高于公办养老机构，例如，民营养老机构的押金大多在10000元以上，公办养老机构的押金普遍在3000～8000元不等。另外，民营养老机构的护理费用也普遍高于公办养老机构，但是餐费大抵相当，约为600元/月。根绝中国发展研究基金会的调查显示：北京市老年人愿意承担的费用约为2041元/月。这个费用水平与一般收费标准较为接近。但是由于各个地区经济发展水平差异较大，地区之间的老年人收入水平差异较大，平均来说，老年人的可接受费用水平在目前市场价格之下，这就造成了有效需求不足的局面。这个结论与我们实地调研的结果是相符的，我们随机走访了大约100位老年人，超过60%的老年人愿意并有入住养老服务机构的需求，但是由于收入水平的限制，他们对养老服务的可承担费用较低，就算是入住一般条件的养老机构也无法满足。

二、发展养老服务产业的对策研究

我国的养老服务产业才刚起步，发展还处在初级阶段。作为一项产业系统工程，需要方方面面的协同与配套，需要采取卓有成效的对策与举措，以促进养老产业的稳健发展。“老龄问题涉及政治 、经济、文化和社会生活等诸多领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题。全党全社会必须从改革、发展、稳定的大局出发，高度重视和切实加强老龄工作。”

养老产业不同于养老事业，它是以满足老年人多层次生活、文化需求为目标，通过市场向老年人提供商品和服务的民间营利性事业活动。当国家现代化社会快速发展，传统的单纯依靠家庭养老或靠国家养老模式已不能满足老年人日益增长的多层次需求时，必然会出现社会化、市场化和产业化的养老趋势。针对目前我国养老产业出现的主要问题，本文主要对以下对策进行了研究。

（一）政府应加强服务意识，确保政策实施

1. 提高认识，强化职能

在老龄化趋势下，政府要为地方建立切实惠民利民的养老产业，需要众多企业与政府的有力配合。有关部门应充分认识到这一点，明确其重要性，对国家中央下放的权利及优惠政策分配到位，在政府主导下，坚持做到：一是充分发挥专门领导组的核心作用，在现有领导组的基础上，形成领导组主管、职能部门主抓的工作机制，做到责任到人、严格考核、奖惩分明，构建人人有压力、个个有作为的良好氛围。确保优惠政策落实到位，力促养老产业健康发展。必要时可以建立专门的养老政策主管机构，而非将责任推给“有关部门”，是企业欲享其政策而不能。发挥政府的主动性，使企业自主在给部门协调变为政府主管部门主动协调；二是在落实中央、省、市有关养老产业优惠政策的同时，针对企业发展的状况，制定企业发展养老产业的总体规划、出台操作性更强的优惠政策。国家出台的政策适用于全国平均水平，不可能做到针对每一个地方，市、县、区都有详细的政策措施，地方政府在贯彻国家指令的基础上，可以细化福利内容，并针对地方特点，制定真正可以确保落实的优惠政策，并把责任分配到位，实时监督。

2.创新观念，服务为先

一是进一步优化政务环境，减少审批流程，实行阳光操作，创优发展环境，为养老产业发展企业的发展减少阻力。二是养老产业从业人员进行技能培训，有关部门应定期举办提高产业管理能力、技能创新能力专题培训班，进行梯次培训，提升企业经营者、中层管理者、专业技术人才的综合素质，使养老产业从高层管理到基层服务人员，都保持较高从业水平。

3.注重宣传，资源共享

一是相关部门应加大宣传力度，真正使国家、省、市支持养老产业发展的优惠政策，宣传到基层，宣传到企业，让民众真正了解国家及政策，知情咨政。二是相关部门应认真调查，摸准摸清当地养老产业相关企业的总数以及从业和管理人员的情况，以便在为企业服务时，做到心中有数，有的放矢。三是建立养老产业门户网站，与政府网站联网对接，实现信息资源共享，并在网页上及其他媒体开设“养老服务之星”专栏，达到对初始从业者的引领和激励作用。

（二）用新途径促进养老产业市场化

首先从思想认识方面来说。过去传统的养老服务业，基本上是福利性事业，由民政部主导对三无老人、失能、半失能困难老人进行补助，主要靠财政资助。现在应用市场化的方式来发展养老服务，谁受益、谁承担，将过去的福利性事业转变为市场化产业，这是两种截然不同的概念。从福利性事业向市场化产业方向进行根本性的转变，是和十八届三中全会关于发挥市场在资源配置中的决定性作用的方向保持一致。所以，以市场化方向发展养老服务产业，是一个必然趋势。

第二，市场化的新途径主要表现在中央财政资金首次探索设立养老服务产业投资基金。由过去的政府直接划拨，财政资助，不求回报，形成如今的成立产业投资基金，要求要有商业投资回报。其方法是，财政资金引导社会资本（比如银行和保险资本），共同成立一个产业投资基金。当基金形成了稳定回报后，财政引导资金再撤出基金，这样就不会挤占产业市场。关于新模式方面，商务部采取的措施是，设立试点城市。在试点期间，鼓励全国各地根据本地的产业结构、历史民俗、文化特色、消费习惯以及家庭的消费行为，形成各具特色新的模式。有了新的模式之后，将试点地区经验向全国推广，从而形成具有中国特色的养老服务市场化发展模式。

第三，“互联网+”背景下的O2O产业运营模式，已经成为大多数商品、服务类行业发展的主流趋势。依托PC客户端和手机APP开发新的养老服务运营平台和模式，可以使养老需求与养老供给迅速找到契合点，更可以使养老服务产业上下游之间实现低成本的信息共享和市场双赢，在供需信息无障碍流动的基础上，带动更多养老业态的出现，如产融结合模式、养老地产模式、保险运营模式等。这些探索将会有利于打破过去养老服务业纯福利性事业的固有格局，促进我国养老服务的市场化和产业化发展，使整个养老产业以养老服务业为中心，向纵向的上下游产业链和横向的周边配套产业链延伸。如养老地产，在建造老年公寓的同时，可以向老年人住宿、餐饮、医疗、保健以及养老用品开发等产业延伸，带动相关产业的发展，形成具有细分市场和功能区分的完备的养老产业。这些都可以成为市场化的切入点。

（三）完善人才队伍建设，为产业发展奠定坚实基础

养老服务人才队伍是养老服务产业发展的基础，应当尽快提高养老服务从业人员的相关待遇和职业化水平。一是提高养老服务从业人员的工作待遇和社会地位。确保养老服务从业人员的收入水平和社保障待遇水平与其他行业从业人员大体持平，建立基于工龄、岗位和职称的工资增长机制。二是完善养老服务从业人员教育培训和资格认证体系。建立不同层次的养老服务职业教育机构，设立“医养结合”等复合型养老服务专业，培养满足不同领域养老服务的专门人才，鼓励职业院校与养老服务机构合作办学，构建“产学研一体”的开放式养老人才教育体系。加强对养老服务从业人员的资格认定、评级，鼓励从业人员持证上岗并定期开展继续教育。四是加强志愿者队伍建设，使志愿者队伍成为较低层次养老服务的人力资本保障，为专业化养老服务。

（四）培育养老服务消费市场，增加养老服务需求

养老服务产业的参与主体应当打破传统观念的束缚，构建健康的养老服务消费市场。一方面，从养老服务需求方的角度来看，要尊重老年人多样化的消费需求，倡导积极乐观的养老观念，通过政府购买养老服务的方式让老年人真正享受到养老服务产业化的便利与实惠；同时，大力弘扬孝道文化，鼓励子女为老人消费，扩大养老服务消费市场的有效需求。另一方面，从养老服务供给方角度入手，引导和鼓励社会力量进入养老服务产业链的各个环节，精简流程，拓宽入口，鼓励规模经营，增加市场竞争。除了继续在照料、护理等传统养老服务领域提高服务质量，还应大力拓展关于老年文体娱乐、精神慰藉、老年房产、保险理财等方面的新型养老服务。

同时，加强政府优惠政策的落实，必将带来养老产业成本的降低，是产品价格也有相应的改善。价格的降低必将会带动需求的增长，从而刺激整个养老服务产业的良性循环发展。

综上，人口老龄化对于养老产业的发展既是挑战也是机遇。发展养老产业，不仅能解决子女面临的沉重养老负担，还是推动经济增长的重要引擎。中华民族素有敬老、尊老的传统。随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，社会生活方式的转变，老年群体也应该享有更优越的物质生活和精神生活世界，这为养老服务产业的发展提供了长足发展的动力。我国养老服务的产业化、市场化还有很长的路要走，重视养老服务产业是正视我国国情的需要，更是为城乡及农村老年人提高老年生活待遇的必要保障。我国的老年服务产业必将在中国经济持续发展的大潮下得到根本的提高。

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