我国广播电视媒体的政府管制研究

我国对广播电视的控制主要是通过广播电视电影总局公布的相关政策法规和通知来约束和管制，对广播电视电影总局的通知进行分析是研究我国政府对媒体管制的一个重要部分。

政府对媒体管制的必要性

简单来说，政府对媒体的管制主要是指政府对媒介市场的直接介入行为。

（一）媒介技术的特性决定政府管制的必要性。广播电视产业由于其对稀缺资源的占用，如无线电波资源等，使得广播电视机构的成立与经营必须要有政府的介入。

（二）媒介市场的局限性需要政府的管制。广播电视传播设备的成本普遍较高，进入媒介产业的门槛提高，产业在成本方面呈现出较大劣势。广播电视媒介的投资门槛高、投资大、回报期限长，但回报较为稳定、经济效益显著，使得媒介产业易产生垄断，因此政府的管制是一种必要的调节手段。

（三）媒介市场除了是一种产业市场外，也是一种文化市场。媒介的市场性能够保证效率和利益，但很难对媒介产业产品的质量作出保证，这就需要政府的管制来监管广播电视产品的质量。

我国政府机构对广电媒体管制的现状

不同经济基础和不同社会制度下的广播电视管理体制是不同的，中国形成了独特的广播电视事业管理体制：

（一）中央和地方的双重领导管理。 “条块结合、以块为主”的分级管理体制在1997年9月1日《广播电视管理条例》以法规的形式固定下来。该条例规定：“国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上地方人民政府负责广播电视行政管理工作的部门或者机构负责行政区域内的广播电视管理工作。”②

（二）广播电视行政管理部门的多重功能。广播电视管理机构直接承担着宣传功能，而且是中心职能。广播电视管理部门所领导的电台电视台都是事业单位，有条件的要实行企业经营制度，这种体制被称为广播电视宣传工作、事业建设和行政管理“三位一体”体制。③

本文以2009年广播电视电影总局的通知为研究对象，分析国家广播电视电影总局对媒体主要是通过颁布条例和通知通告进行管制。

首先，可以看出，我国政府对媒体的控制着力于制作发行，从源头上进行控制。例如在《广电总局关于2009年7月全国拍摄制作电视剧备案公示的通知》指出：“请各级广播影视行政管理部门加强对所辖动画制作机构的指导和培训，进一步明确《国产电视动画片制作备案公示管理制度暂行规定》中的要求，同时加强对报备剧目的审查工作，切实履行备案管理职责。中外合拍动画片要按照《中外合作制作电视剧管理规定》的要求，申请立项后，方可制作。”由此可以看出在制作初期，国家已经有相关的政策出台进行限制和管制。

其次，对内容播出方面的管制较为突出。在我国政府对媒体的管制中，内容管制是核心,除了关于对播出内容的直接限制的通知外，在对正面提倡和批评禁止方面也有提及。例如在2009年3月31日下达的《广电总局：加强互联网视听节目内容管理的通知》，通知就加强互联网（含移动互联网）视听节目内容管理问题做出了相关规定，包括对节目内容、应急处理机制、节目版权等，主要还是对于节目中不得出现的内容做出了明确的规定。

第三，随着我国媒介产业化的发展，对于我国媒介产业的产权关注逐渐增多，包括对媒介产权、媒介融资、媒介机构改革等方面问题的界定逐渐增多。在我国，媒介为国家所有，严格禁止或限制媒介的产权交易，禁止或严格限制业外资本进入媒介领域。在目前的电视媒介法律体系下，包括《关于引进、播出境外电视节目的管理规定》、《中外合作制作电视剧(录像片)管理规定》、《影视制作经营机构管理暂行规定》、《广播电台电视台设立审批管理办法》等涉及到该方面问题界定。

我国政府机构在对媒介管制中存在的问题

（一）规章政策不系统。我国广电总局的法规政策文件有数个重心，但法律政策规章体系并没有与之相对应地形成。就2009年广电总局的通知来看，主要是随着我国媒介的现状而下达通知，没有内在的系统性。

（二）媒介管制方式较为单一。我国的媒介管制还没有发展成熟，还停留在不全面的法制阶段，具体表现为大多数管制属于限制性的规范文件，而不是保障利益性的文件，没有采用多种手段相结合的方式进行管理，使得大多法规属于事后禁止追惩，而并未做到对根源性问题的彻底解决。

（三）法规政策在实施中存在问题、法律效力过低。研究2009年广电总局的通知不难发现，有些问题是广电总局反复强调的。例如《广电总局关于2009年4月全国国产电视动画片制作备案公示的通知》。从政府对某个问题的反复下达可以看出政府对该问题的重视，但同时媒介管制由于缺乏应有的法律权威性，在实施中必须依靠三令五申的反复强调，追惩力度不够或没有实施，使得规范最终几乎成为一纸空文。

（四）对受众利益保护的缺失。随着技术的发展，受众与媒介间的互动与反馈越来越多，但受众作为在媒介产业中利益鲜明的主体，其权利并没有得到很好的保障，虽然在我国相关的政策规章中有对受众利益保障的提及，但对于损害受众利益应作出如何处罚，在管制法规中很少出现。

对我国政府管制的建议

（一）完善的法规是政府管制良好运行的重要保证。通过制定与媒介相关的法规政策来规范媒介，通过法律手段来监管媒介，确保媒介产业的正常运行是一些媒介产业大国成果的基石。但是目前在我国，以《广播电视法》为核心，以行政法规和行政规章为基础，以地方性法规和规章为补充的系统的广播电视法律法规体系尚未建立。④而完善的法律机制是确保政府管制的基础，是政府管制有法可依的必要保障。

（二）提高广播电视行业自身的竞争力和行业自制力。目前我国的政府对媒体的管制主要是通过设定一些限制性和惩戒性的条款对广播电视业的经营、内容等进行约束的强制性管理，这只是一种外在的强制性的力量，不能从根本上解决所有的问题。要想媒介的发展更为健康，还是要从媒介自身的角度出发，提高广播电视行业自身的竞争力和广播电视行业内部的自制力。只有通过媒介对自身的自制与政府硬性管制相结合，才能使我国的媒介管制更有效地运作。

（三）提高政府管制效力。凡是实行政府媒介管制的国家，政府媒介管制失灵的现象是普遍存在的，与政府管制如影相随。⑤在我国的媒介产业化进程中，必须重视政府媒介管制效力较低这一现状，做到规制条例出台的强制有效。

（四）健全公众的反馈、投诉机制。在我国，保障公共利益是我国实施广播电视政府媒介管制的重要依据之一，因此，“建立有效的公众反馈与投诉机制，是保证这一目的的有效形式”。⑥建立健全的公众反馈、投诉机制能够吸纳更多的利益群体参与到监督中来，更利于我国媒介产业的发展。

【本文为湖北省黄冈师范学院校级青年科研项目《从国家广播电影电视总局2010年通知看政府对电视媒体的管制》研究论文，项目编号10CQ218】

注释：

①【日】植草益：《微观规制经济学》[M]，中国发展出版社,1992年8月版

②谭云明：《传媒经营管理新论》[M]，北京大学出版社，2007年8月版

③王天定：《广播电视法规与职业道德》[M]，中国广播电视出版社，2005年3月版

④吴洁：《媒介产业政府规制的福利效应分析》[D]，万方数据库，2009年

⑤陈映：《规制变革：媒介融合研究的新定向》[J]，《新闻界》，2009年3月

⑥石长顺、王琰：《广播电视媒体的政府规制与监管》[J]，《中国广播电视学刊》，2008年1月

（作者单位：湖北省黄冈师范学院）