政府创新的不同版本

在中国这样的政府主导的后发展国家,政府创新的意义之重大是不言而喻的。不过,也有一个问题需要讨论:是不是任何形式、任何性质的“政府创新”,都要照单全收?当我们把政府定义为代表公共利益恪守公共准则的管理机构的时候,我们应该无条件地为政府创新投上一票。这也可能是目前大多数学者的基本立场――因为,至少,“创新”总比“无为”要好,特别是对于处在变革当中、社会对于“改革”又充满期待的政府而言更是如此。

但是,政治学中还有另外一种传统――认为政府是一个官僚机构,它不仅傲慢,而且还有自己的利益。它也不过是一个“理性人”,追求自身利益的最大化。这种判断和认识存在于诸如“帕金森定律”、“公共悖论”、“官僚经济学”、“寻租理论”、“政府规制理论”、“政府俘获理论”、“诺思悖论”等形形的理论或表述当中。建立在这样的认识和判断的基础上,我们就不得不对政府的任何创新举措保持警惕和清醒的认识。其实,先哲们已经提供了足够充分的解答。柏拉图、亚里士多德等人将政体划分为“良政”与“恶政”。根据这样的认识,我们也可以区别两种不同的政府创新,即一般意义上的政府创新和打了引号的“政府创新”,前者为“好的政府创新”,后者为“不好的政府创新”。

那么,不打引号的政府创新和打了引号的“政府创新”有什么区别?换句话说,我们如何识别一种真正的政府创新并为它投下赞成票?这是中国政府创新理论和实践需要认真回答的问题。在这个问题上,尽管目前尚未有公认的系统阐释,但依然有一些要素值得关注。

我们不认同政府“面子工程”式的“形象创新”,也不认同政府“运动式”的“管理创新”;我们反对政府 “防火防盗防记者”的“理念创新”,也反对任何类似“绿坝”、“网管”、“信管”、“钓鱼执法”之类的“制度创新”;我们不支持政府为“圈地运动”和“搞地皮”(GDP)而作的“政策创新”,也不支持政府收费及收费方式的花样翻新和政府行政开支的名目创新。现实当中,尽管这些形形的“政府创新”会以不同的名义和借口呈现,但是,华丽的包装并不能掩饰共同的本质――政府自我利益的膨胀。

我们赞同一切有利于社会公平正义的政府创新举措,支持来自两条线路的创新努力:一是趋向于保障公民权利、实现个人幸福,因为它符合“自由”、“开放”、“平等”这样的价值取向;二是倾向于规范政府权力、保障政府善治,因为它符合“限权”、“责任”、“公共性”这样的价值目标。当然,我们也鼓励建立二者良好互动关系的努力,因为它合乎“公开”、 “参与”、“协商”、“沟通”、“回应性”这样的价值选项,符合“公共事务公共管理”的原则,有利于改善公共管理绩效。这两条线路以及二者关系方面的协调发展和进步,构成了一个良好社会治理的基本结构。所以,千条道万条道,是不是有利于改进公共治理方式才是认证政府创新的基本标准。

政府创新的努力方向,是“最好的政府”。可我们必须首先作一个“不坏的政府”――坚守“消极作为”的底线,不与民争利,不挤压公民权益,不弄虚作假,在百姓发出求救信号的时候能够出手相救。因此,“回应性”就成为衡量“不坏的政府”的主要指标。依据这个道理,政府在“回应性”方面的改进,应该是政府创新的重头戏。(作者为北京大学政府管理学院教授、政治学系主任)