政府信用创新

［内容摘要］对国债实施转贷是政府信用运作方式的一种创新。理论上，采取有偿方式运用国债资金，有利于提高政府信用资金的使用效率，但是，从审计部门国债资金审计报告及相关文献反映的情况看，这一创新的理论目标与实践效果之间存在明显差距。随着2008年国债转贷资金还本付息高峰期到来，国债资金使用低效问题将会逐步显现成为现实的信用问题，因此，从理论和实践意义上，对以国债转贷政策为内容的政府信用创新进行必要的反思，显然已是恰逢其时。

［关键词］政府信用；创新；国债转贷

作者简介：侯合心(1958―)，男，云南财经大学金融学院(昆明，650221)，副教授。研究方向：货币政策理论与商业银行改革。

到2006年底，中央财政累计发行了约10500亿长期建设国债，在所筹集的10500亿元长期建设国债资金中，约三分之一是由中央财政以转贷款方式间接注入投资领域的。［1］国债资金实行转贷，是中央财政在政府信用运作方面的一项创新，这一创新的理论机制是：在国债资金运作中引入效益约束，借以强化政府信用的经济效率。但是，在信用经济学领域里，政府信用是一个与一般社会信用有着显著区别的特定信用范畴，因此，改变资金运作方式是否能够真正提高政府信用运作效率，值得研究。

一、政府信用的理论发展与政府信用创新

（一）政府信用理论发展历史追溯

以凯恩斯宏观经济理论提出为界，政府信用理论发展大致可划分成为两个大的时期。

1.以古典经济学理论为基础的时期。从亚当•斯密古典经济学肇端到凯恩斯宏观经济学理论的创立，经济学理论经历了一个半世纪的发展。尽管经济学理论发展中形成了不同的经济学流派，如新古典主义、奥地利学派、德国学派等，但总的说来，理论发展的基石仍然是亚当•斯密的古典经济学。由于古典经济学的经济思想主旨是自由经济和市场自我均衡，加之18、19世纪欧洲所处的特殊历史背景，导致这一时期有关政府举债研究的视角主要是政治而非经济的。亚当•斯密在其经济学巨著《国富论》中辟有“论公债”一章，专门讨论国家举债，但重点是从政治的角度透析国家举债的两大原因，即战争和奢侈。［2］(269)在亚当•斯密以后，英国的大卫•李嘉图、约翰•斯图亚特•穆勒和法国的简•巴蒂斯特•萨伊等经济学家，均在其政治经济学著作中讨论到国家举债。他们的研究视角虽然重点仍然放在讨论国家举债性质，但已出现了从信用经济学的角度研究国家举债的端倪。如萨伊在其理论中第一次提出了“公共信用健全”的问题。［3］约翰•斯图亚特•穆勒针对有人提出发行一定数量的公债为社会成员提供一种投资对象是合乎需要指出：“……就这一点来说，国债提供的便利是必不可少的”。［4］大卫•李嘉图在其名著《政治经济学及赋税原理》中，还就公债价格对证券市场和利息率的影响进行讨论。

2.以现代宏观经济学理论为基础的时期。1936年凯恩斯《通论》发表以后，经济学理论领域发生了一场深刻的革命。从政治和经济双重意义看，凯恩斯的宏观经济理论不仅与资产阶级革命关于对政府权力进行合理限制的政治学宗旨存在着某些微妙冲突，而且也与古典经济学所倡导的核心思想发生了一些在当时看来难以调和的矛盾。仅就政府信用理论研究看，由于历史背景特殊，在《通论》发表前，凯恩斯有关国家举债的研究也几乎都与战争有关，［5］但是，凯恩斯的宏观经济学对政府信用理论发展具有非常重要的意义，因为它为政府信用理论摆脱政治视角局限提供了重要的经济学基础。二战结束后，整个世界基本结束了传统的、直接以战争为理由向公众举债的历史，尤其是上个世纪80年代冷战结束，世界进入高速发展的现代政治、经济历史时期后，世界各国政府发债筹集资金的政府信用行为，已完全奠基于政府调控和管理经济的需要。

（二）我国国债转贷政策与政府信用创新

以上所作的分析表明，在政府信用理论发展的整个历史过程中，真正产生变化的是政府信用理论的研究视角，而不是政府信用的信用方式。政府信用方式未构成政府信用发展变化的重要内容，原因在于政府信用的基本规范一直保持着固有的形态。虽然在政府信用漫长的历史发展过程中，信用工具、筹资方式等也发生了显著变化，但政府信用作为社会信用总体构成之一种，其基本规范，如整体信用行为过程、筹资主体信用定位及信用资金运作基本流程却始终保持着常规形式。这里我们撇开历史以来政府举债原因不论，政府信用的本质基本可以概括为：政府以金融工具为载体，以国家政权为基础，面向社会和市场直接融资，在整个信用行为过程中，政府既是资金筹集者，同时还是资金使用者。

改变国债资金的运作方式是我国政府信用的一项创新，政策构思无疑是具有积极意义的。但是，对转贷政策进行信用理论分析和政策实践考察后我们发现，政府信用资金运作方式改变对政府信用基本规范的影响是广泛而深远的。仅仅从政府本身看，它引起了政府信用基本规范的两个重要改变：一是中央财政虽然还是公共信用的债务主体，但已不再是公共信用资金的使用主体；二是国债资金的运作管理不再是“资金使用”的意义，而是具有了“信用运作”的意义。如果进一步从财政功能和金融角度分析，引起政府信用基本范畴改变的实质性影响将更为深远。从这个意义上讲，1998年以来所实行的国债转贷政策，作为政府信用创新内容虽然具有理论积极意义，但是否具有实践积极意义将是值得深入研究的问题。

二、转贷政策与政府信用改变

（一）常规政府信用分析

以国债资金运动链为基础，可将常规方式运作国债资金的全过程划分成为四个环节：第一是国债发行。即政府通过发行证券，从广大民众手中将资金筹集起来的阶段，从金融理论角度看，这是一个具有典型信用特性的阶段，因为债券发行成功，也就意味着资金使用权已从国债购买者手中分离出来并转移给了政府，政府则因为获得一定时效的资金使用权而必须向资金所有权者支付资金利息。第二是国债资金使用。国债发行完毕后，资金即在政府预算账户上聚集，政府紧接着会将筹集到的资金用于既定的政府支出。政府运用国债资金的行为归属于财政预算支出范畴，而不归属于社会信用范畴。第三是偿债资金归集。政府为了确保证券到期时向证券持有人还本付息，就需要有目的的归集偿债资金，而还债的资金取自于税收，偿债资金的归集过程也就是财政预算收入安排过程，因而不属于信用范畴。第四是国债兑付。当证券到期后，政府就要按照既定的还本付息条件兑付国债，很显然，这是资金使用权与所有权重新归于统一、债权债务得以解除的过程，因而属于典型的信用范畴。

（二）政府信用改变分析

以转贷方式运作国债资金，国债资金的信用环节发生重大改变，并导致了政府信用改变，以下从信用实践和金融理论两个方面来讨论政府信用改变问题。

1.基于政府信用实践的分析。在常规政府信用方式下，政府信用实践和管理主要是中央财政的事情，地方财政实际是处在政府信用运作管理体系之外的，但在国债转贷政策下，政府信用实践和管理延伸到了地方财政部门，并且，政府信用改变在中央和地方财政的表现是不尽相同的。

(1)从中央财政层面看，转贷政策下国债资金的筹集和债券到期后向公众还本付息，与常规方式运作国债没有区别，但政府信用资金的使用和偿债资金的归集却发生了根本改变。从国债转贷资金运用环节看，中央财政是采取与地方政府签署转贷协议的方式，将国债资金以贷款的方式注入到项目上去的。［6］由于中央财政与地方政府之间建立起了标准的借贷关系，中央财政的国债资金使用，已不再是依靠自主性财政收入来平衡的预算支出行为，而是被改变成了一种与银行“发放贷款”可以等同的信用行为。此外，从与国债转贷部分相对应的公众债务还本付息资金归集过程看，偿债资金不再取自中央税收，而是来自于地方政府和项目企业的还本付息资金，资金回流不再是自主性财政预算收入行为，而是债务人依据借贷合同履约的行为，因而中央财政归集偿还公众债务资金的财政预算行为，实际改变成为与银行“回收贷款”可以等同的信用行为。

(2)从地方财政层面看，国债资金转贷地方后，使用主体主要有两个：一个是地方政府；二是项目企业。［7］当地方政府自己作为国债资金使用主体时，转贷资金则投资于政府的基础性建设项目，原来意义上 “无偿使用中央财政资金” 的行为，被改变成为“有偿使用贷款资金”的行为，从信用形式上分析，此时的地方政府则相当于中央财政的 “贷款客户”。当转贷资金到期时，地方财政必须以其预算内和预算外可用于建设的财政资金归还贷款本息，如果将中央财政的“贷款”行为与地方政府的“还贷”行为联系起来看，它具有与银行贷款客户归还银行贷款等同的信用特质（区别在于中央财政不收取利差）。对于项目企业作为国债资金使用主体而言，地方政府则处于发放转贷款的位置，这是因为国债资金是由中央财政统一转贷给地方政府的，债权债务关系表现为：中央财政将资金转贷给地方政府，地方政府再将资金转贷给项目企业。理论上，地方政府处在先借入国债资金，再将国债资金贷出的信用中介地位。很显然，财政作为信用中介借入再贷，是历史上没有的一种新型政府信用形式，“借入”和“贷出”行为显然都不属于常规的政府信用行为，同时也不属于财政预算行为。就这个意义上说，国债资金实行转贷，实际使地方财政改变成为 “信用中介”。

2.基于金融理论的分析。发债和偿债分别是直接金融的起点和终点，作为直接金融的政府信用也不例外。但转贷方式运作国债资金后，政府信用的直接金融特性被改变成为间接金融，之所以如此，是因为中央财政作为筹资者不再是资金的直接使用者，国债资金运作的四个主体――公众、中央财政、地方财政和项目企业之间的关系已全部被信用关系覆盖。政府信用从直接金融改变成为间接金融，可由国债项目企业不能还本付息的情况下得以充分证明，由于国债资金转贷到地方项目的过程，同时也是地方财政层层签署转贷承诺协议的过程，只要项目企业违约并不能还本付息，地方财政一是要被迫用财政资金垫付项目企业还本付息亏欠，所遭遇的预算风险与银行遭遇 “流动性风险”等同；二是要面临如何处置因项目企业违约而产生的资产问题，其实质与银行处置“风险资产”等同。

三、政府信用改变效应

（一）潜在地改变了社会信用现状

从信用经济学的角度分析，政府信用改变对社会信用现状将产生以下三方面影响。

1.潜在地扩大了社会信用总量。在没有改变国债资金运作方式的情况下，中央财政作为直接融资主体在金融市场上发行债券筹集资金，其在整个社会信用中的信用定位与一个企业在金融市场上发行长期债券并无二致，其信用量均按照筹资规模大小直接计入社会信用总量。当国债资金实行转贷后，虽然筹资环节没有发生改变，但所筹资金使用环节发生了重大改变，国债资金运动过程所反映的信用环节已远远大于常规政府信用。尽管在社会信用统计中，国债直接融资总量占比仍然保持不变，但由于各级财政之间、地方财政与项目企业之间，发生多次借贷、多次信用承诺，国债资金运动所包含的信用总量实际已被大大扩张。中央财政以常规方式运作国债资金时，一元钱国债资金，仅仅就表现为“一借一还”的信用过程，但以转贷方式运作国债资金，一元钱国债资金不再只是“一借一还”的信用过程。依据地方国债转贷资金现行管理规定，国债资金转贷到县一级后，从中央财政发债筹资开始，一元钱国债资金的信用环节可达到“五借五还”。①“五借五还”的信用过程所反映的信用总量，显然远远大于常规政府信用下“一借一还”所反映的信用总量。

2.潜在地增大了整个社会信用风险。之所以会产生这样的后果，是因为国债转贷使同一笔资金的借贷次数增加。依据信用风险理论一般原则，风险总量与信用规模和风险点是正相关关系，而风险点又与借贷次数直接正相关。假定每一次借贷发生风险概率相同，如果我们用方差来表示同等信贷资金规模之下，每发生一次借贷的风险量，以RB(1)和RB(2)来分别表示常规方式和转贷方式运作国债资金的风险总量，那么，常规方式运用国债资金，即中央财政将国债资金直接无偿拨付给地方使用的情况下则有：

3.在商业性信用风险与财政预算之间构建起一种关联关系。一般情况下，微观的商业性信用违约风险是不会对财政预算构成直接影响的，但国债资金转贷后，政府信用改变成为间接金融并直接与国债转贷资金项目效益、国债项目企业的经营管理水平相关联。国债转贷项目投资效益一旦出现问题，使用国债转贷资金的项目企业就会违约，就会无力向中央财政还本付息，国债转贷资金就不能正常回流到中央财政。这一情形一旦出现，首先会造成地方财政垫付资金向中央财政还本付息，项目投资效益和项目企业经营行为实际就成为影响地方财政预算的不稳定原因；如果这一影响进一步扩大，最终导致地方财政无力垫资向中央财政归还本息，中央财政就会被迫垫付资金偿还公众信用，中央财政原有的预算平衡就会被意外打破，国债项目投资效益和项目企业的经营行为进而也就成为影响中央财政预算的不稳定原因。［8］

（二）间接引起财政功能错配

财政功能错配主要是指：在国债转贷资金运作和管理实践中，现有财政职能与实际管理需要之间不匹配。

1.中央财政层面上的功能错配。从常规政府信用运作看，中央财政始终具有双重身份：一是代表国家管理整个政府信用，包括国债发行和兑付的相关政策法规的制定；二是在金融市场上充当直接融资主体。就第二重身份看，中央财政既是筹资主体也是所筹资金的使用主体。国债资金实行转贷后，国债资金所反映的政府信用从直接金融改变成为间接金融，尽管中央财政作为政府信用管理者的身份没有发生改变，但作为筹资主体的身份却发生了改变，即中央财政成为间接金融主体而不再是直接融资主体。由于中央财政的政府信用行为不再限于发债和兑付，而是扩展和延伸到政府信用资金的借贷管理，中央财政国债资金运作实际相当于一种金融中介行为。但中央财政作为国家预算管理和政府信用管理的职能部门，无论是内部组织架构还是功能设置，无论是管理制度体系还是人才知识结构，都不具有间接金融运作管理的功能。

2.地方财政层面的功能错配。地方财政不具有管理政府信用的职能，同时也不是金融意义上的直接融资主体。但是在国债转贷资金的运作中，地方财政同样具有双重身份：一是就自身使用国债转贷资金而言，地方政府是中央财政的“贷款客户”；二是就转贷项目企业的国债转贷资金而言，地方政府是相当于承做资金零售业务的“信用中介”。常规政府信用之下，当中央财政按照无偿方式运用国债资金时，地方财政是以预算方式接受中央财政拨款，只承担按用途使用资金的职责，不需要以信用管理方式去管理这些资金，国债资金的使用和管理与地方财政预算功能并行不悖。

真正导致地方财政功能错配的是转贷给项目企业使用的那一部分国债转贷资金的管理，就这一部分国债资金的资金关系而言，项目企业实际是地方财政的“贷款客户”，国债项目资金一旦违约，必然导致地方财政垫资，信用风险必然转为地方政府的预算收支风险。从这个意义上讲，地方财政近似于承做信用资金零售业务的“信用中介”，履行的是间接金融经营管理职责。在我们国家，地方财政与中央财政在职能和功能设置上是一体的，所以，地方财政同样不具备对间接金融行为进行有效管理的功能。

四、简短结论和思考

理论上，以有偿方式使用国债资金，在政府信用运作中引入效益机制，对于提高政府信用资金的使用效率无疑是有积极意义的。但是，从国家审计署2003年6月、12月两次国债资金审计报告和一些文献反映的情况看，国债资金投资和管理低效实际已成为经济生活中的现实问题。2007年是地方政府开始向中央财政还本付息的第5个年头，②根据国债转贷的时间梯度估计，到2008年，各地方政府和项目企业将进入向中央财政还本付息高峰期。进入还本付息高峰期后，一些国债项目效益问题突出的地方，［9］国债转贷资金问题就会转化成为现实的社会信用问题和财政预算问题。

鉴于以上分析和国债转贷资金的现状，要达到从政策制度上解决政府信用创新中遇到的问题，政府信用管理部门应着手做两个方面的重要工作：一是要从宏观和微观两个层面对国债转贷政策的科学有效性进行再评估。一般而言，对于任何一项经济政策，不仅要从经济理论上深入分析其科学合理性，避免引起政策概念判断混乱，而且还要从实践意义上去考察政策与政策实施环境之间的匹配水平。如果不具备一个可以保证既定政策目标实现的政策运行环境，即使理论上具有一定合理性，政策的实施也是应该慎重的。二是要根据国债转贷政策实践需要，对现行管理制度进行适应性调整，现时的情况是，国债转贷政策上的政府财政功能错配问题，在地方表现得尤为突出。为促进国债转贷资金的后续管理，财政功能错配效应必须予以弱化，很显然，我们不能企图从财政部门的组织架构和功能改造等去实现和达到这一目的，最可行的办法是调整和完善现有的国债转贷资金管理制度。总的来说，国债转贷管理制度的基本原则和内容，应从国债转贷资金的间接金融特性出发，尽可能参考银行资产管理和风险控制原则，使管理制度与管理需要相适应，最终到达弱化财政功能错配的目的。

从2003年以后，中央已逐步减少了长期建设国债的发行，国债转贷方式运作的资金也相应减少，但毕竟在过去9年时间中，已有近4000亿国债资金以间接金融的方式投入到实际经济领域，以每1元国债资金带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款5元来计算，［10］约4000亿元的国债转贷资金实际带动全社会投资是2万个亿，如果这一估算大体符合实际的话，国债转贷资金低效所反映出来的问题就将不仅仅局限于国债转贷资金本身。从这个意义上讲，在2008年国债转贷资金还本付息高峰期到来之前，加紧对相关制度的研究和调整，显然是

具有现实意义的。

注 释：

①“五借五还”：只要项目企业不能按预期实现投资效益，归还国债转借资金本息受阻，层层财政垫资偿还国债转贷款的过程，表现为以下复杂的信用关系：企业向县财政借钱，而这笔钱又等同于县级财政向地区财政借，以此类推，地级财政向省级财政借、省级财政向中央财政借、最后是中央财政向公众借，正好发生五次借贷。

②根据1998年财政部公布的《国债转贷地方政府管理办法》第九条规定，中央转贷款的最长期限发达地区为6年，西部地区为10年（农村电网均为15年）。2001年6月16日，财政部又以“修订《国债转贷协议》部分条款”方式下文，全国统一将国债转贷资金的偿还期限延长到15年，还款宽限期也统一由原来的2年延长至4年。

主要参考文献：

［1］：2005、2006、2007年《政府工作报告》，中华人民共和国政府网站（www.省略/）；财政部课题组，赵云旗等：《地方国债投资项目管理中的问题与对策》，www.省略.cn，2005年7月25日。

［2］［英］亚当•斯密．国富论［Ｍ］．西安：陕西人民出版社，2001．

［3］［法］让•巴蒂斯特•萨伊．政治经济学概论 财富的生产、分配和消费［Ｍ］．北京：商务印书馆，1982．

［4］［英］约翰•斯图亚特•穆勒．政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用［M］．北京：商务印书馆，1991．

［5］梅纳德•凯恩斯．预言与劝说(第一部分)［M］．南京：江苏人民出版社，1999．

［6］张宏安编著．国债转贷［Ｍ］．北京：中国财政经济出版社，2002．

［7］云南省财政厅编．云南国债投资研究1998―2002［Ｍ］．昆明：云南人民出版社,2004．

［8］侯合心，孟庆红．国债转贷政策下政府信用效应及其影响［Ｊ］． 财贸经济,2006（10）．

［9］朱敏清，刘二梅．国债投资项目中存在的问题亟待解决［Ｎ］．金融时报，2004-9-5；郑志高，陈 葫．对湘潭市国债专项资金使用情况的调查［Ｊ］．预算管理会计月刊，2004（2）；蔡红东．国债专项资金为何成了“唐僧肉”．红网www.省略, 2003-2-3；阎 军，吴 坤．国家专项资金管理使用存在不容忽视问题［Ｎ］．法制日报，2001-6-29．

［10］邓聿文．改进国债资金投放方式［Ｎ］．国际金融报，2003-8-25．

The Innovation of the Government Credit：An analysis in the Central Government Lending Policy of Treasury Bond Fund

Hou Hexin

Abstract：The lending of the Treasury bond fund is one kind of innovation of the operation way of government credit. Theoretically, it is advantageous to enhance the using efficiency of the Treasury bond fund to use the Treasury bond fund adopting the way of credit. But, according to all kinds of auditing reports and literature, it has the obvious disparity between theoretical expectation and the real effect of the lending police of the Treasury bond fund. As the “fastigium” of refunding is coming in 2008, the low efficiency of the Treasury bond fund gradually shall become the real credit problem. Therefore it is very important and timing to think again with the innovation of the government credit in theory and practice.

Key words： government credit, innovation, lending policy of treasury bond funds

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