政府或有债务控制:国外经验与启示

摘要：国内外实践已经揭示了政府或有债务正日益成为影响一国财政可持续性的重要因素。

由于国外发达市场经济国家特别是OECD成员国在或有债务管理制度和技术方面的先进性，其处

理债务和应对风险的能力也比较强。总结其做法，主要经验如下：一是加强立法机關对政府或有债

务的制约；二是加大外部审计机构对其的控制；三是对政府的或有补助成本进行预算；四是设立或

有债务基金；五是强化对或有债务相關信息的披露等。

關键词：或有债务；或有基金；信息披露

中图分类号：F811 文献标识码：A 文章编号：1001-6260（2012）05-0083-08

一、引言

2008年爆发的世界性经济危机迫使各国政府纷纷采取有效措施包括扩大政府支出、增加对私人企

业的救助等，以阻挡经济的进一步下滑。中国也出台了一系列以“积极”为特征的财政政策措施，包括

刺激消费、扩大政府投资和允许地方设立融资平台等。这时，一个需要我们關注的问题是，如何防止由

于政府支出的扩张所导致的财政风险，特别是以或有债务形式存在的财政风险的积累。对于什么是政

府或有债务，其经典界定是由世界银行专家Brixi给出的。Brixi（1998）认为，政府或有债务是指“基于

某些特定事件的发生而产生的政府支出责任”，故这类债务具有典型的不确定性特征。自Bixi提出政

府或有债务概念以来，理论和实践都揭示了很多国家目前正在不知不觉中积累这类未在其财政或预算

报告中反映的或有支出责任，特别是近几年欧洲国家所普遍面临的债务危机，很大程度上是政府以前所

积累的或有债务的直接显性化。发展中国家和新兴市场经济体由于一些转型因素更容易面临或有债务

和相關财政风险的积累问题。

以中国为例，虽然中央政府所承担的国债负担不是很重，但却面临着很多或有债务风险。以前人们

在探讨政府特别是中央政府的或有债务时，往往将注意力集中在国有企业的亏损和债务、金融机构的不

良资产、粮食企业亏损挂账以及对公益性部门亏损实施必要救助所形成的或有负债，实际上，包括一些

事业单位如高校债务以及基础设施建设中政府担保所产生的债务甚至地方政府债务都是中央政府的或

有负债，最终都可能转嫁到中央政府的头上。特别是这些年来中国各级地方政府组建了很多家投融资

平台企业，其积累的债务往往最终需要地方政府甚至中央政府来承担，这相当于让地方和中央政府背负

了沉重的或有债务。一般来说，政府或有债务由于本身所具有的或有特征使得其所产生的风险在经济

状况比较良好、财政收入稳定增长的情况下很难暴露出来，而中国近几年之所以债务风险不是很明显，

很大程度上也是得益于良好的经济增长和财政增收形势。但是，如果不及时对政府或有债务进行關注

和化解，当经济出现下滑引起或有债务风险集中爆发时，其对中国经济的影响将是雪上加霜。

当然，伴随着人们对政府或有债务所具有的削弱财政可持续能力认识的增强，人们对公共部门真实

财政状况的评估也开始侧重于向政府或有债务进行转变。一些国际性机构如世界银行和国际货币基金

组织等也针对具体国家或有债务的积累情况而提出了一些控制其规模、防范其风险的措施。各或有债

务国家也纷纷采取一系列财政管理制度的变革来预防或有债务风险的扩散。这些措施和变革包括加强

国家立法机關和外部审计机构对政府或有债务的控制、对政府的或有补助成本提前做好预算、设立或有

债务基金来应对其实现并强化或有债务相關信息的披露等。考察国外防范政府或有债务风险的这些政

策措施和变革，总结其成功做法和经验，对中国防范政府或有债务风险具有重要启示。

二、国外政府控制或有债务的经验

關于国外政府或有债务问题的研究，可以从理论和实践上分别进行考察。理论上，国外学者对政府

或有债务的研究比较深入，给出的控制政府或有债务的措施和办法也比较具有可操作性。如：Hana等

（2002）认为在预算编制过程中通过强化两个原则可以有效防止或有债务风险：一是对每一财政年度的

政府支出无论是预算内的还是预算外的，要有一个限额，并且无论预算内还是预算外的支出计划都需要

经过审查而得到限制；二是当政府或有支持计划被通过后，要通过预算立即反映这种或有支持形式所导

致的未来可能的财政成本。实践上，Ccbotari（2008）以OECD国家为重点研究对象，指出这些国家所面

临的在控制政府或有债务方面的一些问题。Budina等（2007）和Flanagan（2008）则重点研究了基础设

施建设领域中的政府或有债务风险的防范和规避。并且，国外很多存在或有债务的国家已经建立了一

系列分析、测量、评估、控制和防范或有债务风险的框架，完善了有關或有债务管理的财政制度，对或有

债务的管理和控制工作卓有成效。综合理论研究并考察各国对政府或有债务控制的实践措施，我们认

为其经验主要包括以下几个方面：

（一）加强立法机關对政府或有债务的制约

总结国外控制政府或有债务的政策措施，一种有效限制其风险暴露的方法是确保国家立法机關也

涉入到或有债务相關决策事务中来。这种涉入既包括了解或有债务实施主体的相關信息以及或有债务

如何影响未来的财政状况，也包括对或有债务的直接审批。立法机關具有或有债务审批权力的理论根

据来源于政府或有债务和传统债务的相似之处，即如同传统政府债务工具一样，显性或有债务也是基于

契约或法律的规定而使得政府承担的债务，这会影响到政府所控制的财政资金的使用以及政府的赤字

和债务水平。因此，政府或有支出应该与传统支出相类似，其决策也应该通过立法机關的传统预算过程

来实现。

实际上，政府或有债务的实施需要立法机關的审批已经在许多国家存在了。几乎超过一半的

OECD国家要求政府的信用担保需获得立法机關或国会的批准（如比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德

国、希腊、冰岛、意大利、波兰、西班牙、瑞典、英国和美国），有超过1/3的国家要求PPPS项目需获得国

会同意（包括丹麦、冰岛、意大利、墨西哥、挪威、波兰、瑞典、土耳其和英国）（OECD，2007）。其他国家

的立法机關对政府或有债务的要求有所不同。政府实施或有债务需要国会批准的国家有巴西、捷克、哥

伦比亚、墨西哥、秘鲁和俄罗斯等。一般来说，对于政府信用担保的实施需要国会批准的规定被写进了

普通法（包括關于预算体制法规及特别债务和借款法规）。然而，对于芬兰和德国，国会批准政府实施

或有债务的规定被写进了宪法（Licnert，et al，2004）。在瑞典，这一规定被写进州预算法案。还有一些

国家如南非等，对或有债务批准的权限在于财政部，但需要实施担保的主体在担保履行时向立法机關进

行汇报。与此同时，立法机關有权对某一公共主体的个别担保或担保计划进行批准，也就是说担保的批

准是基于个案的情况。例如，在捷克共和国向市场经济转型的过程中，政府担保的实施于2001年发生

巨大变化即担保是否获得立法机關的批准必须基于这一担保的个案情况。这导致了政府所实施的担保

数量在2001-2003年间明显下降且政府逐渐加大对政府担保年度总额的限制。很多国家已经对政府

担保数量设立了最高限额，如保加利亚、加拿大、匈牙利、印度、以色列、日本、哈萨克斯坦、拉脱维亚、荷

兰、巴基斯坦、葡萄牙、俄罗斯、斯里兰卡、南非、突尼斯和坦桑尼亚等国家（Hemming，et al，2006）。对担

保设定一个最高限额是制约担保增加进而或有债务积累的直接和有效工具。

如果考虑到政府层级问题，由于人们普遍认为即使中央政府没有对地方政府提供显性担保，中央政

府也是地方政府债务的靠山，故限制地方政府或有债务产生的一些措施也在一些国家中出现。如在南

非，《市政财政法（2003）》规定，市政债务担保只有在中央政府同意后才能提供，且仅在市政当局建立现

金支持的储备或购买覆盖债务的再保险的情况下。

（二）加大外部审计机构对政府或有债务的控制

国家审计机构的严格审查有助于在实施和管理或有债务时有效地避免风险。在国外，虽然国家审

计机构的审计范围变化多样，但对政府或有债务的审计却十分普遍。2005年，最高审计国际机构组织

（INTOSAI）调查发现，所有15个样本国家都认为其国家最高审计机构的职责也包括对政府或有债务进

行识别和审计。虽然很多情形下，这一职责仅被限制在核实或有债务的精确性以确定其规模是否与相

關财政报告所披露的内容和立法机關的要求相吻合。而且，大多数被调查国家的最高审计机构虽然不

负有通过审计政府或有债务来预测其财政后果的义务，但这不排除现实中其有可能通过审计预算执行

或其他政府经济决策以评估它们对未来财政状况的影响，这意味着其也能对政府或有支持形式给出一

些价值判断以约束和控制政府过度积累或有债务（如立陶宛、墨西哥、葡萄牙和瑞典等国家）（INTOSAI。

2005）。

虽然很多国家政府最高审计机构在实施、管理或披露或有债务的政策规定方面作用不明显，但其通

过将政策制定者的注意力集中于有關政府或有债务风险状况的现实情形，能在很大程度上警示政策制

定者加强对政府或有债务的控制和防范。为此，INTOSAI的公共债务委员会建议：（1）每一个国家都应

该考虑到最高审计机构的业务扩展以包括评价政府或有债务的状况及其风险；（2）这一审计工作应该

反映最高审计机构和议会对这一目标相对重要性的评价，且对议会所赋予的责任有明确的履行；（3）最

高审计机构能通过审查政府对其债务包括或有债务的识别和分类来增加其价值；（4）在审查或有债务

的预期成本时，最高审计机构应该考虑是否所有能被量化的或有债务已经被准确量化，是否所有不能被

量化的债务都通过描述性信息给出，是否对政府的隐性债务及其规模给予恰当的關注；（5）在向国会报

告有關政府或有债务安排的适当性时，最高审计机构应该评价其报告是否违背了完整性、易懂性、精确

性、规则性和一致性标准；（6）最高审计机构也应该考虑所预测的或有债务规模是否有足够的财政资源

来进行弥补；（7）当审查關于或有债务风险管理过程时，最高审计机构应该考虑到现行的管理是否适合

国家的特殊环境以及是否有采取改进措施的必要性（INTOSAI，2005）。

（三）对政府或有债务补助成本进行预算

鉴于政府或有债务很大一部分来自政府对担保的过分偏爱，故控制政府或有债务的另一措施是使

政府担保在平等地位的基础上与其他政府支持形式如直接拨款或政府贷款进行竞争，以减少政府对担

保的过分偏好。这可以通过将担保的预期成本即或有债务补助成本作为实施部门的预算支出拨款来实

现。这在许多国家如加拿大、哥伦比亚、荷兰、瑞典和美国等已经开始实施。对政府担保的补助成本进

行预算意味着当新的担保产生时，其担保计划需要得到议会的授权，且担保的预期成本可以在预算中通

过净现值法来进行估计。只不过，在加拿大、新西兰、荷兰、挪威和美国，担保预期成本的净现值被作为

担保实施年度的支出是基于权责发生制而进行有效预算；而在瑞典和哥伦比亚，担保下的年度预期成本

是基于现金基础的预算（Kraan，2004）。如在美国，1990年通过的《联邦信用改革法案》要求对信用担保

的长期成本在净现值基础上进行估计并包含于实施担保的政府主体的预算中；在加拿大，实施担保的部

门被要求提前对这些担保进行预备并通过对部门收取担保费或者减少他们的年度拨款数额来实现；在

瑞典，如果议会决定了担保接受者不必支付担保费，这一担保成本（等于担保下的预期年度损失）将完

全由政府来承担；在哥伦比亚，政府会对PPPS相關担保的年度预期损失进行估计，公共债务管理办公室

根据这一估计制定年度担保费收取进度表，由涉入PPPS的公共部门来提供担保基金，以确保或有事项

实现时的可支付性（Cardona，2006）。

对政府担保成本进行预算分析，可以准确比较其与直接拨款和政府贷款等政府支持方式的成本。

如果这三种政府支持形式的成本现值都相同，我们就能实现预算的“中性”①，从而促使政府对于选择直

接拨款、直接贷款或者担保贷款感到没有差异。而这将有效减少现实中政府担保的数量和潜在的或有

债务。美国政府在1992年就为政府直接贷款和担保贷款设置了新的预算规则，要求政府对其直接贷款

和担保贷款都提供一笔独立的拨款，以此作为预期补贴成本，且不管这笔拨款是不是要在几年之后才真

正拨付，都作为费用列入预算。其中，直接贷款的补贴成本是未偿总金额的现值和向借方收取的利息与

政府的货币成本之间的差额；而担保贷款的补贴成本是对违约的赔偿与收到的费用及回收值之间差额

的现值。这种把对贷款和担保的预算基础由现金流改为补贴成本弱化了现金支付时间与政府资源配置

之间的相關性，减弱了政府对贷款担保的偏爱，有效避免了或有债务风险。当然，虽然对担保补助成本

进行预算被看作是对担保的合理处置，但现实中不容易实施（Kraan，2004），原因在于对这些预期成本的

估计（如成本模型和适当贴现率的选择）以及周期性地重估这些成本和追加拨款比较困难，但这不失为

我们今后的一个努力方向。

（四）设立或有债务基金以应对或有债务的实现

当或有债务实现的时候，我们还可以通过或有债务基金以维持良好的财政状况。这些基金通常能

起到自我保险的功能以应对包括担保、自然灾害、失业和商品价格波动等不同或有债务的实现。对信用

担保的或有基金通常由受益人或发起担保的公共部门支出，通过其预算来实现（如捷克、哥伦比亚、瑞

典、美国）。由政府提供的针对不同保险方案的或有基金通常以保险公司的形式设立并由参与者支付。

例如，很多国家都设立了养老金担保基金以保护工人免受雇主不能承担养老金责任的风险。在美国，对

工人养老金风险的担心导致政府在1974年建立了一个由其控制和支持的担保基金，并由养老金收益担

保公司（PBGC）管理。这一养老金担保基金也在加拿大（1980）、瑞典（1960）、芬兰（1962）、德国

（1974）、捷克（1981）、瑞士（1985）和日本（1989）等国家存在（Cooper，et al，2003）。表1列示了一些国

家设立政府或有基金的案例。

虽然各类基金一般具有专款专用的特征，但或有基金有时也被用于一般预算中的或有支出如中央

政府所面临的潜在债务，甚至有的国家将预算或有储备转变成了一般基金，用于一些立法机构没有批准

的支出。在基金的设立上，一般需要得到一国宪法的授权或立法机關的批准，且或有基金使用的目的和

程序也在法律中得到明确。在各部门使用了一般或有基金后，其通常被要求向财政部报告资金是如何

花费的，政府进而需要向议会准备關于或有基金使用的更为复杂的报告，由议会对这些支出做出授权。

尽管在一些国家（如日本）或有基金的数量没有在法律中进行明确，一般由执行者自行决定其规模（在

立法机關的批准下），而在其他一些国家或有基金的规模都在法律上有特别规定。

（五）加强或有债务相關信息的披露

对或有债务风险的公开讨论或提高透明度会提高政府相關人员对或有债务的清醒认识。无论是中

央政府还是地方政府，公开讨论并承认财政风险及其根源、类型和可能导致的财政后果会提高政府决策

的正确性以及其实施效果。目前，许多国家已经开始努力将来自政府担保所导致的债务风险进行收集、

分析和讨论，以及时发现问题、解决问题。与此同时，良好的信息披露更有助于财经审查和财经规范与

纪律的监督实施。当所被要求披露的信息范围覆盖较广时，会导致不同层级的政府对其下级政府和公

共部门的监督，并会扩大公众对政府行为的监督领域。而财政审查和财政规范与纪律也有可能对各层

级政府特别是地方政府产生更大的压力。鉴于信息披露对于一国防范财政风险的积极作用，国际性组

织如世界银行、国际货币基金组织和欧盟等认为，对那些促进政府债务信息披露的行为应该进行奖励，

特别是那些自愿将其或有债务和财政风险完全披露的国家，更应该值得人们的尊重和信赖。在这种情

况下，财政透明度的正面价值相对于财政风险披露所可能导致的负面影响更有分量。也就是说，一国应

该因其在财政透明度方面的努力而得到信用等级的提升，而不是因为额外风险的披露而得到信用等级

的降低。另外，这些国际性组织也要求对那些财政不透明和过度从事风险债务行为的国家进行惩罚，如

对那些没有披露或不予承认或有债务国家在其或有债务由于违约而浮出水面的时候给予批评性的公共

声明。

1.什么时候披露以及披露什么

很多国际性的会计和统计标准已经要求对基于契约责任下的政府或有债务进行披露。如国际公共

事务会计标准（IPSAS）要求在权责发生制下，只要是预期的支付不是遥遥无期（什么时候确认并披露政

府或有债务见表2），就要在财务报告中对基于契约的或有债务（如担保和法律诉讼等）进行说明；在收

付实现制下，虽然基于契约的或有债务没有要求被披露，但需要对与权责发生制相联系的信息进行补充

性披露。而GFSM（2001）的统计报告标准则要求關于或有债务的重要数据要在资产负债表中作为备忘

项目进行记录。虽然会计和统计标准都没有对基于隐性契约而导致的债务风险提出明确的披露要求，

但这一空挡已经被不同机构所实施的财政透明度所主动填补。包括IMF的《财政透明度手册（2001、

2007）》，OECD《预算透明度最优实施规范（2001）》等都要求将政府或有债务和其他主要财政风险在预

算草案、中期报告和年度财政说明书中进行披露（见表3）。

除了一些国际标准要求对政府或有债务进行披露外，世界上许多国家已经将披露政府或有债务的

职责制度化并内生于政府财政职责和公共财政管理立法中（如表4所示）。虽然一些国家如加拿大和

捷克的立法机构要求对政府或有债务进行披露，但其他大多数国家的立法机构要求将關于财政风险的

一切信息进行更为复杂的披露。

2.披露实践

或有债务在日益增多的国家中得到披露，或者在预算草案或者在其他给议会的财政报告中。新西

兰和澳大利亚这两个国家走在披露或有债务信息的前列，其实践被后来许多其他OECD国家以及一些

新兴市场国家（如巴西、捷克、哥伦比亚、印度尼西亚、秘鲁和南非）所效仿。如最普遍的报告或有债务

的渠道是通过财政声明来实现，特别是在那些立法机關要求这样披露的国家（如澳大利亚、加拿大、薪

西兰和美国）。许多国家也在预算草案内容中披露或有债务。也有国家将担保的信息列入他们中期财

政框架的内容（如哥伦比亚和秘鲁）和债务管理报告（如日本、捷克和土耳其）并提交给议会。还有一些

国家關于或有债务的报告是更多關于财政风险的复杂声明的一部分，这些财政风险暴露了财政前景对

主要宏观经济变量的敏感度（如澳大利亚，巴西，智利、哥伦比亚、印度尼西亚和新西兰）。例如，捷克从

2003年起将有關各种财政风险的信息报告作为一章内容写入《政府财政报告》中，但从2007年11月

起，为满足其2006年《财政责任法》的要求——它也生成了一个独立的《或有债务报告》（INTOSAI。

2005）。

關于显性信用担保所导致的或有债务实际上被大部分国家以报告的形式披露，如關于PPPS模式安

排的担保包括最低收入或汇率担保的披露。其他形式的或有债务包括来自养老金担保（如智利和美

国）、储蓄担保（如智利和美国）、法律诉讼（如澳大利亚、巴西、哥伦比亚、印度尼西亚和新西兰）、中央银

行债务（如澳大利亚）以及自然灾害（如印度尼西亚）等也被要求进行报告。与显性或有债务要求披露

相反，大多数国家没有要求披露隐性或有债务。如同IMF《财政透明度手册》，一般来说不适合对隐性

债务像显性或有债务一样进行量化和报告，因为如果私人部门将这种披露作为政府的承诺或作为一种

暗示即政府可能提供财政帮助，将加剧道德风险。如果不是出于这样的考虑或者该国历史上有从事隐

性债务的先例，这就需要在政府或有债务报告中予以讨论。

三、对中国或有债务管理的启示

鉴于政府或有债务由于潜在性、不确定性和不可控性正日益成为影响一国财政状况特别是其可持

续性的重要因素，因此，要充分认识到中国政府或有债务的存在及其所可能造成的影响。不仅要认识到

传统领域即国有金融部门和国有企业所导致的政府或有债务，还要认识到基础设施建设领域和地方政

府的或有债务；不仅要认识到由政府显性担保所导致的显性或有债务，还要认识到更多的因为政府最后

“兜底”功能而导致的隐性或有债务；不仅要认识到已经直接化了的或有债务所导致的现实风险，更要

充分认识还未暴露的或有债务的潜在风险。虽然由于文化传统和社会制度等方面的原因，国外应对或

有债务风险的做法并不一定完全适合于中国国情，但毕竟提供了一些决策的参考和依据。结合中国自

身的一些现实情况，应重点从以下几个方面进行：

首先，为了确保政府最大努力地采取措施减少或有负债，需要建立处理财政风险的机构来约束、控

制和管理财政风险，提升政府的风险意识。这个机构框架主要包括进行或有债务信息的披露并对可能

导致或有债务的政府活动进行跟踪监控，甚至可以对财政计划和预算的编制产生影响；并采取国际认可

的财政指标进行界定和评估（例如赤字率和债务负担率）、对导致隐性或有债务的公共压力以及或有债

务直接化的概率进行评估等。结合目前中国的财政体制，可以在财政部内设立政府或有债务风险监管

委员会，专门负责相關行业和领域中或有债务的监控。

其次，要加快有關政府或有债务的相關法律的制定。从国外对政府或有债务管理的立法情况看，通

过法律来防范其风险的成效比较明显。目前，可以先行在中国预算法中增加有關对财政透明度和或有

债务信息披露的相關条款，待时机成熟时再出台防范政府或有债务的专门性部门规章甚至是法律。

再次，要在政府外部审计和内部审计的内容中加入对或有债务的审计，重点是加强对有可能引发政

府未来财政成本增加的财政行为和财政支持方式的审计，充分评估政府各个部门所采取的行为对未来

该部门甚至整个政府财政状况的影响。政府审计要在重视对政府部门内部或有债务的审计业务进行指

导的同时，更要对有關政府或有债务的审计质量进行监督检查。通过层层审计，层层监督和检查来有效

防止对政府未来财政状况产生重大负面影响的财政行为的发生。

最后，可以借鉴国外或有基金设立的经验，先行对某些政府显性担保活动设立或有基金。虽然，中

国的《担保法》规定国家机關即政府不得为担保人，但现实的情形是，中国政府特别是地方政府为发展

经济经常进行担保融资，因此，可以通过设立或有基金来降低政府融资失败所导致的或有风险。当然，

基金的来源可以采取相關利益主体多方共同承担的方式，即由财政部门、各职能部门和受保单位共同出

资，这样可以有效避免由担保所可能导致的道德风险并能保证基金的及时性和充足性。