国土资源工作形势分析与展望

党的十八届三中全会为我国谋划了新一轮发展蓝图，2014年被视为全面深化改革的第一年。复杂多变的国内外经济形势，深刻影响着国土资源市场和供需管理格局。国土资源工作应结合新形势、新任务，在盘点已有工作的基础上系统梳理2014年工作思路，为展开新一年的实践探索提供参考。

形势篇：稳中求进谋发展

2013年是贯彻落实党的十精神的开局之年，国土资源管理以“转变职能改进作风，维护权益行政为民”为重点任务，坚持一张蓝图绘到底，突出“保护资源、保障发展、维护权益”三大主题，国土资源工作取得积极成效。展望2014年，中央明确经济工作的核心是坚持稳中求进、改革创新，总基调是统筹稳增长、调结构、促改革。在保持宏观经济政策稳定性和连续性的同时，要着力防控日益凸显的地方债务风险，化解部分行业的过剩产能，理性看待GDP增速放缓，全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系，努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度。

【全球经济】

2013年，世界经济缓慢复苏，多数国家和地区，尤其是发达国家经济艰难向好，但世界经济增长的动力仍然较弱，缺乏持续增长的支撑。从各国家、地区来看，美国在财政整顿进程放缓、支持性货币政策以及消费者需求强劲的影响下，经济复苏势头明显。欧元区在第二季度摆脱了连续6个季度的萎缩态势，实现首次增长，意味着欧元区蹒跚复苏。但区域内国家呈现失衡状态，德法等核心国经济好于预期，重债国仍处在经济衰退期。日本实现4个季度正增长，其“经济短期恢复得益于超宽松货币政策、日元急速贬值和政府的大规模公共投资刺激”。新兴经济体国家俄罗斯、印度、巴西等国均在增长期，但其增速在放缓，并且在金融市场动荡局面中，各国面临的金融风险增大，经济增长前景减弱。

【国内经济】

面对严峻复杂的国内外形势，党中央、国务院未对经济进行大规模直接干预，使经济增长主要指标保持在合理区间和预期目标之内，实现了宏观经济继续稳中向好。2013年，我国经济运行总体平稳，呈现先抑后扬的态势，前三季度GDP增长率分别为7.7%、7.5%和7.8%，预计全年实现增长7.7%左右。从拉动经济增长的三大需求来看，内需是拉动经济增长的主要因素。

综合目前国内外的发展环境来看，我国经济增长主要面临自身结构性调整、人民币升值、产能过剩、外部需求疲软、欧债危机等各种因素的影响，存在很多不确定性，具有较大的下行压力。2014年经济形势将错综复杂，是改革攻坚克难、经济结构调整的关键时期，经济增速或略低于2013年，预期GDP涨幅在7.0%～7.5%之间。

【土地市场】

2013年，土地供应总量持续增加，土地供应结构与布局不断优化。单位新增土地产出效益持续减少，通过扩大土地供应推动经济发展的发展模式仍未根本改变。土地市场升温迅速，土地出让均价再创新高。土地抵押贷款持续上升，土地金融风险日趋增大。土地财政高温不下，地方政府性债务对土地出让收入依赖程度较高。房地产投资保持增长，销售稳中有升，房价上涨速度出现分化，一线城市涨幅远高于二、三线城市。土地违法态势得到有效抑制，耕地增量提质成效显著，但形势依然严峻。

2014年，预计我国房地产市场将呈现“中速增长、结构分化”特征。房地产投资有望保持稳定，但是销售增速会有所放缓，房价上涨速度加快分化，不排除房价下跌城市数目进一步增加。

同时，预计2014年土地供应总量会与2013年持平或小幅增加，供应结构上会相应减少工矿仓储用地和基础设施用地，保障性安居工程用地、商品住房用地，以及商服用地预计仍会持续增加，区域布局也会倾向中西部土地供应，减少东部地区新增建设用地供应。

此外，如果没有强有力的调控政策，预计2014年土地市场仍会持续升温，防止土地市场泡沫出现的压力加大。如果地方政府的收入来源维持现状，那么他们对土地财政的追求仍然不会停止，为了偿还巨大的政府债务，“卖地还债”仍然会继续。

【矿产资源】

2013年我国矿产资源经济形势复杂多变，市场监测指数呈现先抑后扬“V”型走势，整体延续近年来逐渐下行的格局。煤炭、油气、铁矿石和有色金属等主要矿产品产量持续增长。大宗矿产品进口继续增长，对外依存度居高不下。大宗矿产品价格整体上处于下跌状态，但仍属价格高位震荡范畴。采矿业固定资产投资增长平稳，但投资增速低于全国固定资产投资增速。国际国内资本市场矿业板块表现欠佳，涉矿企业股票市值明显缩水。资源税稳步提升，探矿权出让价款大幅上升，采矿权出让价款明显下滑。总体而言，我国矿产资源经济发展机遇与挑战并存，稳中求进、稳中求好的基础比较扎实。

【地质勘查】

当前多数发达国家经济增长趋稳，部分新兴经济体增速显现放缓迹象，主要矿产品价格一路走低，中小勘查企业融资困难，全球固体矿产勘查投入同比下降30%；国内经济增速放缓，固体矿产勘查投入结束了多年来的连续增长，预计下降20%。全球勘查活动指数急剧下降后趋于平稳，我国地质勘查活动指数整体呈下降趋势。国内新立探矿权出现量价齐升，有效探矿权数量逐步趋于稳定，月度环比变化幅度微弱。2013年地勘经济形势不容乐观，多数地勘单位近年来高速增长势头难以延续，预期同比增长仅为4%左右，部分单位收入同比下降20%～30%。受宏观经济与矿业市场影响，预计2014年社会资金投入地质勘查将继续下滑，整体投入不足，影响地质找矿进展。复杂多变的国内外经济形势，深刻影响着国土资源市场和供需管理格局。

为此，国土资源领域改革应围绕“3个定位”，即尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源和全心全意维护群众权益，坚持推进3项改革：积极稳妥推进土地管理制度改革，夯实土地权能、改革征地制度、推进城乡统一、维护群众权益；研究夯实自然资源管理制度和体制改革的基础，加快不动产统一登记、推进资源有偿使用改革、加强用途管制制度；加快行政审批制度改革，简政放权、改善服务、加强监管。

展望篇：深化改革新征程

2014年，国土资源管理工作要围绕全面深化改革这一主线，依法履行好保护资源、节约集约利用资源、维护群众权益3项职责，积极参与加快生态文明制度建设，着力完善国土资源管理制度，探索土地管理制度和自然资源管理制度改革，加快推进行政审批制度改革，努力构建市场起决定作用的资源配置机制，统筹部署推进国土资源管理各项工作。

【制度创新】

以全面深化改革为主线，着力完善国土资源管理制度。按照明确方向、守住底线、试点先行、稳步推进的改革原则，着力破解国土资源利用和保护中的突出问题，全面推进资源有偿使用制度改革，落实国土空间用途管制制度，为构建生态文明制度体系、建立健全有利于保障和促进科学发展的新型自然资源管理制度体系，提供实践经验和政策储备。其中，要积极稳妥推进自然资源管理职能调整，认真研究探索完善自然资源统一监管体制。探索构建自然资源综合监管支撑系统，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。探索对各类自然生态空间实行统一的用途管制制度，根据空间规划体系，针对资源利用和生态环境保护的整体性和关联性，对自然资源实行统一监管。

开展自然资源管理制度改革，加快推进落实以土地为核心的自然资源不动产统一确权登记制度。建议加快组建不动产统一登记机构，全面完成土地、房屋、草原、林地、海域等不动产登记的职能整合，探索构建自然资源资产管理体制。研究探索编制自然资源资产负债表，建立目标考核与责任追究制度，明确自然资源资产权益所有者和者的法律关系，调整资源开发收益分配政策。探索构建自然资源综合监管支撑系统，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。探索对各类自然生态空间实行统一的用途管制制度，根据空间规划体系，针对资源利用和生态环境保护的整体性和关联性，对自然资源实行统一监管。

【管理改革】

探索土地管理改革，推进城乡统一建设用地市场建设。一方面，建立农村集体经营性建设用地流转制度。加快建立城乡建设用地的统一登记信息查询和更新系统，研究出台《农村集体经营性建设用地使用权流转指导意见》，选择广东、成都等地开展试点，慎重稳妥推进农村宅基地退出机制。另一方面，加强城乡统一建设用地市场配套制度建设，做好《土地管理法》修改与《物权法》、《担保法》、《城市房地产管理法》等法律法规的衔接。结合第二次全国土地调查成果，强化相关成果应用，为城乡统一建设用地市场建设夯实基础。培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易、市场咨询、地价评估、土地登记、纠纷仲裁等服务机构。三是加强土地形势分析和监测预警。加快构建国土资源供需平衡的分析决策机制，建立完善部级、省级层面土地形势的分析制度，建立统一的区域形势分析评价指标体系、土地与金融市场监管联动机制，及时对地方经济发展动态和土地市场进行分析和预测，通过定量化、空间化和可视化的土地信息监测和预警。此外，完善国家土地督察制度。整合土地督察与行政监察力量，探索建立统一的自然资源督察制度。

提升国土空间用途管制作用，统筹国土资源保护和开发利用。尽快启动《国土资源“十三五”规划》研究编制工作，以国土资源“十三五”规划为核心，对国土资源管理工作进行统筹谋划布局。加快推进《全国国土规划纲要》出台、宣传和组织实施，尽快开展全国省级和区域国土规划编制工作。客观应用第二次全国土地调查成果，稳妥开展《土地利用总体规划》修编，科学划定永久基本农田、城市建设边界、生态功能区“三条红线”。同时，尽快启动第三轮《矿产资源规划》研究编制工作，加快专项规划研究编制，强化矿产资源保护、综合勘查开发、绿色矿业等规划内容。认真推进实施国土整治规划。建立资源环境承载力动态监测和预警机制。探索基于资源环境承载力的国土资源用途管制体制机制，妥善处理限制开发区、禁止开发区的划定与当地经济发展之间的矛盾。

在此基础上，坚持依法行政，履行好国土资源管理3项职责。尽职尽责保护资源，严格耕地保护，坚守耕地数量和质量“双红线”。

（本文节选自《2013年度国土资源工作盘点与形势分析展望报告》）

2014年，预计我国房地产市场将呈现“中速增长、结构分化”特征。房地产投资有望保持稳定，但是销售增速会有所放缓，房价上涨速度加快分化，不排除房价下跌城市数目进一步增加。