科技预算编制松弛问题分析

【摘 要】 文章以新疆1999―2006年财政性科技三项费用为例，对科技预算编制松弛问题进行了数据分析。研究表明，新疆财政性科技三项费用预算存在着预算松弛且分布面很广，预算松弛程度也比较高。预算松弛存在的原因主要是由预算编制者或执行者的机会主义行为造成。因此，需要进一步改革预算编制方法，科学细化预算，加强对预算执行的监督，提高预算执行能力。

【关键词】 预算； 科技经费； 预算松弛

财政性科技三项费用是国家及地方各级政府从各级财政支出中安排出的、以促进科技事业发展的专项费用，是财政科技拨款的重要组成部分，主要包括新产品试制费、中间试验费和重大科学研究项目补助费等。由于公共财政本身所固有的特点，科技预算中可能存在预算松弛。本文研究科技预算松弛的分布情况并分析其存在的原因。

关于预算松弛的研究，目前国内主要集中于企业预算松弛的研究，而对政府预算松弛的研究比较少，也没有专门的文献对科技预算松弛问题进行一定的研究。对此，本文在阐述预算松弛理论的基础上，对科技三项费用的预算松弛行为（以下简称“科技预算松弛”）进行了初步探讨。

一、预算松弛理论及原因

预算松弛是指由于预算编制人或执行人在预算编制或执行时存在的机会主义行为，在编制预算时，将预算目标确定在自己预期的能力之下，他们通常会低估收入或产能，高估成本或资源（Dunk & Nouri，1998）。在执行预算时，当他们有能力超额完成预算目标时，只按照预算目标完成；当预算不能完成时，他们就听之任之，而不是想办法尽量提高业绩以完成预算目标。显然，前者属于预算责任人在预算编制过程中的利己行为，称之为预算编制松弛；后者属于预算责任人在预算执行过程中的机会主义行为，称之为预算执行松弛。下面，首先从理论上阐释预算松弛存在的主客观原因，然后阐述预算松弛存在的经济后果。

（一）预算松弛的影响因素

预算松弛是普遍存在的（Onsi，1973），可以说，只要存在资金计划、调度使用的地方，就有可能存在预算松弛行为。而委托理论与权变理论是有效解释预算松弛的重要理论（潘飞、程明，2007）。同时，科技经费预算属于政府财政收支体系的重要组成部分，其预算行为也受体制、经济和社会发展水平的影响。

首先，委托理论认为，委托人和人因各自利益目标和出发点的不同，他们会在预算制定过程中为自身利益而影响预算的具体编制与执行。因此，预算的编制与执行是双方“博弈”的结果，是预算编制人和执行人的自利行为，这就难免产生预算松弛现象。通常，预算松弛的产生有两个必要前提：一是信息不对称，二是预算参与行为；信息不对称为预算松弛提供了环境条件，参与式预算为预算松弛提供了制度基础（万良勇，2004）。理论模型证明，经理人拥有的私有信息是影响预算松弛的重要因素（Merchant，1985；Dunk，1993等）。在预算制定过程中，如果组织管理层有较高的参与程度，那么他们就会利用自己掌握的私有信息影响预算的制定（Chow et al.，1991；Young，1985 et al.）。这也就是说，如果委托与双方之间存在严重的信息不对称，而且人又参与预算的编制或执行，加上人缺乏应有的道德约束，就很容易出现人利用信息优势和管理权限来操纵和调控预算的编制和执行，以实现预算松弛目的的情况。可见预算松弛本质上属于问题，只要存在委托关系，就可能产生预算松弛行为。

其次，权变理论认为，由于外部环境的不确定性和组织成长周期的不同，组织预算需要一定程度的弹性以便有效适应环境的变化，这时存在一定幅度的预算松弛是必要的。因为预算松弛可以作为一种缓冲资源，可以缓解预算责任人的心理压力，给予他们一定的预算编制和执行自由度，可以使他们从容面对风险，最终完成目标计划（马新智、郑石桥，2009）。克伦（Kren，1990）研究发现，当组织面临较高外部环境不确定性时，往往难以区分“有意”和“无意”的预算松弛（Kren，1988）。此外，有学者提出任务不确定性也是导致预算松弛的重要原因之一，他们的实证检验结果认为，预算松弛程度与任务的不确定性呈显著的正相关关系（Hirst & Yetton，1999 et al.）。

最后，我国政府预算管理受计划经济体制影响比较大，还存在很多需要完善的地方，其表现：在预算编制环节，年度预算不仅缺乏前瞻性和预见性，而且还难以从经济周期性变化的角度较准确地预测经济运行态势，不利于政府对经济进行逆周期调节；预测的方法较单一，增量测算法精确性较低；“留有余地”编制原则的普遍施行。在预算执行阶段，存在指令性计划与政绩考核、经常性制度改革和政策调整等情况，同时预算的核算、审核和监督也不得力。这些都影响了预算的编制和执行，故预算松弛无法避免，只是预算松弛程度存在差异而已。

可见，总体上来说，预算松弛应该是中性概念。如果是由问题导致，则是对组织有害的行为；如果是应对环境变动的组织松弛手段，则是有益行为。

（二）预算松弛的经济后果

国外许多学者（Onsi，1973；Dunk，1993，1997 et al.）认为，预算松弛会增加组织的内部成本、侵蚀组织的资源和降低组织效率等，甚至还容易使组织成员滋生腐败行为。比如，偏好预算松弛的责任人更易提出虚假的、容易实现的预算收支目标，以便完成任务和获得奖赏；而那些诚实者，虽然踏踏实实地工作，也付出了不少努力，但难以体现出业绩，甚至还会受到惩处。

乔・库珀和沃勒（Chow，Cooper ＆Waller；1988）除了分析预算编制中的松弛之外，还分析了预算责任人在预算执行中的两种行为：一是当他能完成预算时，仅按照预算完成，不超过预算；二是当预算不能完成时，不是想办法尽量提高业绩，而是听之任之。这两种行为都是在预算执行中没有付出全部努力，可以称为预算执行中的松弛。

从以上对预算松弛的影响因素分析中可以看出，委托理论与权变理论都在一定程度上较合理地解释组织的预算松弛行为。从总体上来说，预算松弛是一个中性的概念，如果预算松弛是由委托理论所致，则该预算松弛是一个有害行为，这是因为人通过预算操纵，制定自己容易实现的预算目标，该目标通常低于期望水平。若预算松弛是由权变理论所致，则该行为是应对环境不确定性的组织松弛手段，是一种有益行为。可见预算松弛行为具有双重性质。此外，由于我国政府预算管理体制还不完善，如果预算编制人或执行人违法违纪、缺乏职业道德，则预算松弛是一个危害很大的行为，因为政府预算是国家宏观调控的一种手段，预算编制和执行的优劣是政府经济正常运行的“检测器”。

二、新疆科技预算编制松弛分析

（一）新疆科技经费概况①

20世纪90年代以来，我国全社会研发投入呈逐年增长的趋势，研发经费占GDP的比重也不断上升。1996―2008年间，我国全社会研发经费投入占GDP的比重由1996年的0.6%上升至2008年的1.52%，投入力度居发展中国家之首，与科技发达国家之间的差距正逐步缩小。② 我们以新疆为例，其科技经费呈现出以下规律（详见表1）：科技经费逐年增加，虽然增长幅度变化不一，但近几年都保持了较高的增长率；科技经费占当年财政支出的比重基本保持在0.62%左右，只有2001年和2002年低于0.6%；科技经费占当年GDP的比重呈阶段性特征，1999―2001年的比重为0.085%左右，2002―2003年上升至0.12%左右，2005―2006年上升至0.14%左右。从以上数据可以看出，新疆科技经费占当年新疆GDP的比重与全国研发经费占全国GDP的比重的增长趋势基本相似，但新疆的比例比较低，没有达到全国的平均水平，这也说明新疆对科技经费投入的力度不足。

（二）科技预算编制松弛的计量

关于预算松弛的量度，由于数据类型不同，量度方法也不同。一般来说，计量预算松弛的数据主要有三种来源：一是实验数据，二是问卷调查数据，三是公开数据。在实验数据的情形下，预算松弛是预期业绩水平与预算水平之差；在问卷调查的情形下，预算松弛根据多个项目的李克特（Likert）量度确定，经典的量度方法是邓克（Dunk，1993）的方法；在公开数据的情形下，有三种计量方法：一是将预算数同行业水平相比，二是将预算数同本单位过去的水平相比，三是将预算数据同本单位实际数相比。然而，国内外至今尚未形成经典方法，仍处于探索之中（潘飞、程明，2007）。

科技经费预算是一种政府预算，从严格意义上来说，它不是以单个组织单位为对象编制的预算，而是一种政府行为，政府是预算责任人。从这个意义上来说，科技预算松弛是政府编制科技预算时，将预算确定在自己预期的能力之下，在完成某项预算任务时，有意低估收入，高估成本。如果将以组织单位为预算责任人的预算松弛称为微观预算松弛的话，科技预算松弛是以政府为责任人的预算松弛，是一种宏观预算松弛。关于科技经费预算松弛的计量并没有文献讨论过这个问题。笔者认为，可以借鉴微观预算松弛中公开数据的方法来量度宏观预算松弛。有两种方法可以选择：一是与当期实际支出比，二是与过去几年的实际支出比。上述两种方法的计算公式如（1）－（3）所示，公式（1）－（2）是与当期的实际比，公式（3）是与过去几年的实际比。本文采用与当期实际支出比的方法来量度科技预算松弛。

预算支出编制松弛＝（支出预算数－支出决算数）/支出决算数 （1）

预算支出执行松弛＝（12月份实际支出数－前11个月支出平均数）/前11个月支出平均数 （2）

预算支出编制松弛＝（支出预算数－前3年决算支出平均数）/支出决算数 （3）

本文选取新疆1999―2006年度数据，具体数据来自《新疆财政年鉴》和《新疆统计年鉴》，并对以上数据进行了手工整理。由于采用的是年度数据，故本文只研究预算编制松弛，并选取公式（1）作为科技预算松弛量度的方法。

（三）新疆科技预算松弛的分布情况

从表2可以看出，虽然每年科技经费的预算数和决算数都在增加，但每年的预算数都大于决算数，这说明每年年末科技经费还有一定的剩余，没有出现将预算额度用完或“超支”的情况。存在着预算松弛且各年预算编制松弛的程度范围在0.26%～26.24%之间，变化趋势时高时低；除2001年度的预算松弛程度达26.24%外，其他各年度都低于10%（如图1所示）。此外，因各年度的预算数都大于决算数，故每年的预算松弛都大于0。

（四）新疆科技预算松弛的原因

科技预算编制松弛产生的原因，主要由委托理论来解释，即科技预算编制松弛主要是由人为因素故意制造的。理由如下：第一，如果是由于环境变动而使预算与决算不一致，预算数与决算数之间的差异关系应该符合正态分布，有的情形下是预算大于决算，有的情形下是决算大于预算。而新疆科技预算均为预算数大于决算数，这种系统性的误差不能归结为环境的变动性。况且，各级政府预算中都包含着财政后备（预备费、预算周转金）用于预算执行过程中难以预见的特殊开支和财政周转，在各项目的预算中没有必要再着重考虑意外因素。因此，环境变动不应该是形成科技预算松弛的主要原因。第二，如果是预算技术水平问题，为什么总是出现偏向性的差异，即科技经费总是预算数大于决算数。与其说是预算技术水平不高，不如说是操纵性的预算技术水平较高，只有这样才能出现偏向性的差异。况且，如果真是预算技术问题，为什么连年如此，还不想办法来提高预算技术水平呢？所以，预算技术水平不应该是形成科技预算松弛的主要原因。第三，政府预算在编制预算过程中存在严重的人为科技经费调度和支配行为，预算编制的机会主义行为是科技预算松弛的主要原因。

三、研究结论及启示

根据新疆1999―2006年科技预算的统计分析，新疆科技经费预算松弛分布面很广，且预算松弛程度比较高。科技经费预算松弛的产生原因可能有三个：第一，环境变动性较大，从而使得预算与实际差别较大，这可以归结为组织松弛理论；第二，预算管理水平不高，从而编制的预算与实际相差较大，这是预算技术问题；第三，人为因素，故意制造预算松弛，这可以归结为委托理论。在上述三种原因中，环境变动性和预算技术不是主要原因，人为因素而故意制造预算松弛是主要原因。上述发现告诉我们，我国政府的科技预算制度还存在一些弊端，包括预算节支的处理权限、预算编制方法及人大对预算的监督等，正是由于这些弊端的存在，使得政府预算的机会主义行为得以实现。因此，还需要进一步完善政府预算体制，加大预算管理的核算、审核与执行力度；细化政府收支的管理规范，增强预算执行能力；强化《预算法》的严肃性和权威性。

【参考文献】

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