小金库:“蚁穴”之灾

2009年4月24日，耳熟能详的治理“小金库”行动又开始了。中纪委在《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》中，鼓励自查自纠、严惩顶风违纪，鼓励举报。对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的“小金库”资金、税款和罚款的金额，给予3%至5%的奖励，奖金最高额为10万元。应当说，这是迄今为止中央对治理“小金库”开出的最猛的一剂“药方”。然而，自改革开放以来，中央就小金库问题发文、整顿先后已达10余次，翻检过去的那些“规定”、“禁令”乃至新闻报道，竟发现数次发文何等地相似！

请看1995年8月16日人民日报的一篇报道：《“小金库”探秘》。报道开门见山：“何谓‘小金库’？来自权威部门的解释是：凡违反国家财经法规及其它有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理、私存私放的各类资金均属‘小金库’。据不完全统计，从1985年到1994年，全国共清查出‘小金库’资金20.16亿元，取得了一定成效。”

重读“旧闻”，不由得生出几多感慨、几多苦涩。把这些文字移作今日，不是照样适用？而“令不行”“禁不止”，则导致了“小金库”“野火烧不尽，春风吹又生”。

“小金库”大窟窿

2008年12月，全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌在中央电视台的《新闻1+1》栏目中披露，“社会上有个说法，中国行政开支，仅公款吃喝、公费出国考察、公车费就接近9000亿元人民币，占总行政开支的30%。”这是公款消费的全部吗？不是，因为很大部分的公款消费是游离于国家财政、审计监督之外的，并不记载于法定的、正规的帐册，不仅难于查处，而且难于统计，这就是“小金库”。

“小金库”的主要表现形式：违规收费、罚款及摊派；资产处置、出租收入；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金；经营收入未纳入规定账簿核算；虚列支出转出资金；以假发票等非法票据骗取资金；上下级单位之间相互转移资金。

“小金库”暴露了制度的漏洞。2008年，国家审计署通过对53个政府部门的审计，查出各类违规违纪资金达569亿元。这些正反映出由于当下财务管理制度、社会监督制度等方面的缺失，使得“小金库”封不死，禁难绝。

“小金库”隐藏着腐败的黑洞。辽宁省食品药品监督管理局原局长张树森利用装修办公楼的机会侵吞“小金库”公款30万元。

“小金库”是个“无底洞”。财务规章制度成为摆设，公务用车、通讯、业务招待、国外考察、住房等各种名目的职务消费越来越无法遏制，数目也越来越庞大。

“潜水镜”下看在历史

“小金库”和过去的“火耗”有异曲同工之妙。那么，什么是火耗呢？明朝时是用银子缴纳赋税的，而百姓使用的银子往往是零散的，官府征收后上缴国库前，要把零散的银子铸成银锭，而这样就会产生一些损耗。于是，官府在征收赋税时，会按比例摊收一些火耗，摊收的火耗大于实际损耗的部分，就进入了官员们的腰包。

清朝沿用了这种征收方法。鉴于火耗游离于国家的财政监控之外，雍正皇帝痛下决心，下令火耗归公。然而火耗归公，固定一定比例后，赋税仍然是要铸成银锭的，于是“火耗的火耗”又产生，末了，火耗归公的改革并未杜绝火耗，只是加大了正税而已。

“小金库”是一个单位的不合理的收入，不是个人的，不是官员的，而是一个部门的灰色收入。这里的利益集团有大的，有小的，更大的是当势团体，在古汉语里叫做“官家”。官家可分三个层面：一是皇家；二是衙门；三是官员个人。官家由不同的群体构成，每层都有自己的独立地位，每个主体都有自己的决策空间。皇家立法――享受着整体支配地位，如修皇陵、建圆明园、建私家园林等；衙门――设立各种条条框框，设计符合自己利益、增加个人收入的规则及“吃空饷”等；官员个人――敲诈勒索，中饱私囊，其中火耗就是一种。在这里，衙门的收入可以转成个人的，衙门灰色收入越多，个人收入也越多。

嘉庆十一年，直隶省司书（相当于会计）王丽南串通24个州县官吏，自嘉庆元年开始，“于地丁耗羡杂税项下，俱有虚收虚抵，重领冒支等弊”，共侵盗银3l万余两。在军队中，绿营官兵待遇低下，粮饷不及八旗官兵的1/3，于是将官通过吃空额来补偿，称为“荫粮”。大量冒滥吃缺，造成军营实际人数严重不足，遇到上级检阅，则临时雇人充数，骑兵临时借马，水师雇寻渔民，堪为奇观。清朝大贪官和坤富可敌国，乾隆讲排场讲面子，完全不考虑国库虚实，和坤为了能够实现乾隆的愿望，需要大量钱财，只靠国库完全不行，于是经商，多方敛财，从百官身上刮税等等，其实乾隆对和坤的态度就是在玩潜规则。乾隆死后，嘉庆拿了和坤。拿和坤，一是为杀猴给鸡看，二是为财，三是为自己的势力。

对于现在的“小金库”，也是代表着一级组织的即得利益，“小金库”和这个单位的每个人利益紧密相连，“小金库”增加，个人收入也就增加，除非发生内讧，外人很难明了内情。

呼唤财政透明

古时火耗，主要产生于征收赋税的环节，今日的“小金库”却不仅存在于企事业单位，而且广布于国家机关。世间一切之事都不是孤立的、偶然的，一旦经历史地辩证地观察分析，便可从一事一物中窥知其奥秘和症结所在。“小金库”之所以屡禁不绝，其实质是潜规则在和显规则在对峙。如果说，中央治理“小金库”是显规则、是条地上之河的话，那潜规则就是我们看不到的地下之河。

中央下达治理“小金库”的文件已经一个月余，但目前尚无任何自查自纠行动和统计数字出来。2008年11月5日国务院常务会议上刚一公布投资4万亿元时，各地几乎闻风而动，刹时间各大部委门前人头攒动，各省驻京办更是忙得不矣乐乎，就连周边的酒店、宾馆的经济都被拉动起来了。为什么一缓一速，反差如此之大？因为一是上边往下拨钱，一是让往外掏钱，态度自然天差地别。两种竭然不同的态度反映出，清查“小金库”谈何容易，囊中之物怎可轻易上交。

目前，对于财政透明并无明确的法律要求和操作规定，《政府信息公开条例》也只是刚刚开始实施，对于官员何时不以“机密”为由拒绝透露财政资讯，目前亦无明确的可操作性规程。

“千里之堤，毁于蚁穴”。有学者表示，不透明的财政预算，难免不让人对这笔挽救经济的4万亿资金能否用在刀刃上心存疑虑。

清理“小金库”须让公共支出信息公开、透明，这是防止腐败、体现民众知情权的必要手段。政府花钱，须向民众交代，用在何处、怎样用。这种透明的财政，才是民心所向，更是社会和谐稳定的必然要求。