“小金库”治理

【摘要】“小金库”是社会的毒瘤，不仅滋生社会各种各样的腐败现象，对国家的经济发展同样产生了严重危害。本文从“小金库”的现状分析、成因和治理对策等方面对“小金库”进行研究分析，旨在从根本上消除“小金库”。

【关键词】小金库；现状；成因；治理对策

“小金库”是我国上世纪70-80年代悄然产生起来的违反财经法律、法纪、规章制度的以中国潜规。其含义根据《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定》（财监字［1995］29号）为“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属‘小金库’”。

一、文献回顾

由于“小金库”我国早在上世纪七、八十年代就出现了，所以国内已有很多学者对其进行研究，但是大多数学者研究的焦点集中在对“小金库”成因、现状、危害以及对策方面的研究，比如从财务管理角度研究私设“小金库”的现状、危害及治理对策（叶飞，《经济师》2009年第10期）；从“小金库”资金来源、对国家、社会、集体和群众造成的危害、“小金库”的审计方法以及建设综合防治对策（高彪堂，财会研究，2009）；其次还有很多学者从其他角度对“小金库”进行研究，比如清查企业“小金库”审计的方法（王泽北，技术与方法，2009）；从建立长效机制的角度进行的研究，防治“小金库”的关键是完善长效监督机制（王一力，王晓光，2010，‘小金库’治理），但这些长效机制还是属于治理对策的研究；从法律路径的角度来研究（伦祖炜、符明锋，理论与实践，2010）；很少有学者将“小金库”与内部控制联系起来，经过大量查阅，只有为数不多的几位学者在研究“小金库”的同时，提及内部控制，朱萍（会计之友，2010）、郭宏（会计之友，2011）。

二、现状分析

几年前，国家审计署总审计师孙宝厚曾推算，党政机关和事业单位小金库每年可能有827亿的规模，不过也有大胆认识推测，全国每年进入小金库的钱大约5000亿元，约占当年GDP的5%。中国官方希望一项正在进行的专项治理可以摸清小金库的底数，这包括2007年以来各项小金库资金的收支数额，以及2006年底小金库资金滚存余额和形成的资产。这是自上世纪80年代以来，中国官方第12次清理小金库。从财政部获悉，截至2010年底，全国党政机关、事业单位、社会团体和国有企业共发现“小金库”50738个，涉及金额238.8亿元。其中，2010年新发现“小金库”27036个，涉及金额130.47亿元。

从以上数字可以看出，“小金库”现象快速发展，愈演愈烈，涉案金额巨大化；并且涉案主题广泛，大到企业经营性单位、行政事业单位，小到机关行政单位、党群团体“小金库”不再“小”。

三、小金库的成因

自上世纪80年代以来，中国官方进行了12次小金库清理，那么为什么“小金库”屡禁不止，这是值得反思的一个问题。笔者从主、客观两个方面对“小金库”的成因做了如下分析：

首先是主观原因：

1、个人或小集团利益驱使。“小金库”与部门、小集团利益和个人私利息息相关，一些单位或部门的主要领导人无视国家财经纪律和财政法规，授意指使财务人员设立“小金库”。以本企业或部门的利益为名，在谋取集体利益的同时为自己圈钱。

2、控制意识相对单薄，特别是“一把手”的内部控制意识单薄。一些单位虽然设立一整套内部控制制度，但只是流于形式，将内控制度形式化，没有真正实施。有些单位领导认为只要将资金用于为企业集团谋取利益，就不属于违法，不会导致严重后果，没有从内部控制角度来审视这些资金的用途。甚至有的干脆将“小金库”当做理所当然、司空见惯，将其当做“小事”来看待，拒绝进行内控建设，缺乏内控意识。

其次是客观原因：

1、法制不完善是“小金库”屡禁不止的根本原因。[1]我国是法治国家，在各种调控方式中，法律应处于最优先的地位。但是在我国现行法律中没有关于私设“小金库”的法律条款，所以在惩治私设“小金库”时无法可依。对私设“小金库”的惩治没有上升至法律层面，难以引起广大各界人士的重视。

2、权责分工不明。一些领导人为了规避责任，采用集体表决的方式来决定，但这种集体表决只不过流于形式，而实际上还是由个别领导人拍板决定，这样就达到了分散风险的效果。当问题出现，追究责任之时，由于责任难以划分、法不责众，从而大事化小，不能达到惩治的目的。

3、“收支两条线”管理制度的形成，使得收入和支出更加明晰，资金管控能力加强，能够“以收定支”，原本纳入业务招待费用的不合理支出无路可去，于是“小金库”就成了“藏污纳垢”的地方

4、治理“小金库”行动“救活式”的较多，治理行动缺乏让系统性和完整性，没有形成一整套的治理体制。

四、治理对策

本文将从内部控制的角度提出以下几点治理“小金库”的对策：

1、加强思想教育，尤其是提高企业领导的认识，客服个人主义和小团体主义。古人云：为渠哪得清如许，为有源头活水来。想要根除“小金库”，必须将其扼杀在源头。

2、制定惩治“小金库”的法律法规，将“小金库”列入刑法犯罪。治理“小金库”，集中清查治标不治本，建立健全长效机制才是治本之策。“小金库”的存在在很大程度上都是得到领导的授权或暗示，那么如若追究责任，领导是第一责任人，在对领导进行经济惩罚的同时，要视情节严重程度基于相应的行政或刑事处罚，只有将处罚力度提高上去，才能让那些侥幸的领导望而却步。

3、权责分明，明确职责。要将责任具体到人，不可以模糊化，在出现问题追究责任时，就不会出现“法不责众”尴尬。

4、加强内部审计。建立健全内部审计，明确财务工作是否遵循公认的方针和程序，是否符合规定和标准，及时纠正工作中的错误。协会企业建立良好的控制环境。

5、将内部审计与外部审计相结合。外部审计，无论是国家审计还是社会中介机构审计都是独立于被审计单位的，因此具有更强的独立性，出具的审计报告具有更强的客观性。而内部审计熟悉本单位业务，可随时开展工作，因此应该把内部审计与外部审计两者相结合，共同治理“小金库”。

6、强化监管机制。首先应该强化内部监督，完善内控监督体系，实施岗位定期轮换，不相容职务相分离的原则，及时发现和纠正工作中的舞弊行为。但是“医难自治”，一旦触及到或违反领导层的意愿，内部监督的作用就会大大降低，所以同时要加强公共监督的作用。

五、本文缺陷

小金库屡禁不止的一个重要原因是有深厚的“群众基础”。一些企业领导人利用“小金库”给职工发福利，既然职工也得到了好处，自然会拥护这种行为，而不会去举报。本文提出的治理小金库之策，有创新点――将治理小金库与内部控制制度相结合，但同时也存在一些问题，在强化监督机制中提出一旦发现“小金库”的存在，就应该立即上报，上报给谁？领导层？如果举报的“小金库”正是领导层授意设置的，那么“举报”就是得不偿失，既不能整治“小金库”，同时自己的前途也会堪忧。本文提出的几条治理建议，完全是从理论分析中的到的，是否符合企业日常经营活动还有待实践活动的进一步检验证明。那么，通过日后实践进一步完善小金库的治理是今后研究的更高目标。

参考文献

[1]沈宗灵.法理学[M].北京大学出版社,2000,8(第二版):30-31.