关于农村宅基地流转模式的评述

农村宅基地作为农民的基本生活资料，其流转关系到我国数亿农民的切身利益，关系到农村社会与经济的稳定。随着我国城市化、工业化进程的加快，城镇建设用地紧缺难，农村宅基地作为土地资本的财富特性也凸显出来。我国有部分地区已经开始探索农村宅基地流转的模式，本文综述了学术界以及实践中关于农村宅基地流转的典型模式，以期为今后的理论及实践提供参考。

一、理论层面

(一)“保持集体所有，允许上市流转”的模式

章合迎、吕颖洁(2008)从盘活农村土地和建立农村土地市场的角度出发，积极思索构建农村宅基地“保持集体所有，允许上市流转”的模式，主要做法有：一是完善农村宅基地的登记公示程序，实行宅基地有偿使用制度。二是施行多元化的农村宅基地使用权流转方式，建立农村土地市场，如将农村宅基地使用权有偿出让、转让、出租、抵押、拍卖、入股给其他民事主体。三是完善宅基地立法工作，加强农村土地市场的监管。

(二)政府主导模式

李文谦、董祚继(2009)认为政府主导模式分宅基地回购与宅基地整理两种类型。宅基地回购即买卖双方不直接上市交易，由政府充当中介，收购符合流转条件和有流转意愿的宅基地，再由政府将其出售给符合一定条件的受让人。宅基地回购模式强调了政府主导性，同时也凸显了对农村宅基地自由流转的限制，难适应农村宅基地流转的现实需要，大规模推行有一定难度。宅基地整理即政府统一规划，通过拆院并院、拆旧建新等方式，实现农民集中居住，整理出的宅基地一部分用于统筹安排农民集中居住，剩余的宅基地可以复垦置换，集中整合后交由县、区政府成立的“农村集体建设用地储备中心”或政府与集体经济组织共建的公司储备，由中心或者公司土地流转，并将收益扣除税费后返还集体经济组织。

(三)集体经济组织主导模式――土地合作社

农民以宅基地等集体建设用地入股成立农民股份合作社，通过入股、出租、出让使用权或者自建商铺、厂房出租等方式，引进第二、三产业，提高土地级差收益，村民按照所占股份分红，也可就近打工获得工资性收入。这种模式有利于保障集体经济组织和农民获得较稳定的土地收益和分红收入，有利于解决“三农”问题。实现可持续发展，也符合法律精神和基本原则。但是，如果管理不到位，收益分配不合理，可能出现违法占用农用地、侵害农民利益的情况。

(四)农村宅基地市场模式

郭青霞、张前进(2001)认为，在人地矛盾日益加剧的今天，建立农村宅基地市场是当前一项重要而迫切的任务，并对建立农村宅基地市场做了一些思考。他们认为，建立农村宅基地市场，关键是要形成合理的价格体系，从而使价格在农村宅基地的配置中发挥基础性作用。价格体系的制定必须要遵循两个原则：一是农村宅基地价格的空间差异性，二是宅基地环境质量的差异性。

二、实践层面

(一)农村宅基地使用权“地票”交易

《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定，农民家庭拥有其他稳定住所、稳定生活来源，其农村宅基地可用于置换建设用地指标。“地票”交易的基本过程：农民让渡使用权的同时，将宅基地复垦为耕地并经验收合格后，产生等面积的建设用地指标；不同复垦项目产生的指标，在交易所被打包组合成地票，政府制定“地票”基准交易价格，进行公开交易；开发者通过竞标购入“地票”，选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地，拟做自身建设项目；政府运用其征地权，将开发者所选耕地征转为城镇建设用地；对该建设用地实行招标、拍卖、挂牌，实现指标落地；该开发者如果在指标落地时竞标失败，则“地票”按原价转给竞标成功者，“地票”冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。宅基地使用权“地票”交易通过市场机制对农村宅基地进行更有效的配置，但是由于“地票”价格的可操纵性，如果管理不当，将会损害农民的切身利益。

(二)浙江模式

1、温州模式。指凡城市(镇)规划区内的农民房屋转让的，统一由市、县政府征为国有，再参照国家相关管理办法办理出让手续。凡城市(镇)规划区外的农民房屋转让的，可保留集体所有权性质不变，办理宅基地转让手续；如转让双方不符合上述条件的，其宅基地流转方式参照规划区内的管理办法。转让方转让后不得再在村集体组织申请宅基地建房。

2、义乌模式。刘亭、庞亚君等(2009)总结了义乌农村宅基地置换的三种模式。第一种是园中村改造置换模式。具体做法是按照生产、生活用房相分离的原则，农民将按一定的置换标准用宅基地置换住宅和标准厂房，住宅有多层和高层公寓两种，原有住房评估后予以补偿。住宅和标准厂房由村统一规划、分步建设，即先建设多层公寓，再建设标准厂房，最后建设高层住宅。典型区域是义乌工业园区。第二种是土地整理置换模式。即将破旧房改造和宅基地复垦结合起来，连片拆除破旧房、闲置房，重新规划建新房，多余宅基地复垦为耕地，或用于安置附近山区的移民。第三种模式是下山移民置换模式。由政府作为项目实施业主征用土地，以成本价出让给下山移民，土地性质为国有草拟，补交差价后可上市交易。

3、嘉兴模式。两分两换的模式，即将农户的宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。嘉兴模式最具有价值的地方，就是农村集体所有的非农业用地(目前仅限于宅基地)可能进入土地市场，并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权”。

(三)成都农村宅基地流转的模式

1、成都市的近郊(龙华)模式。龙华模式以土地承包经营权和集体建设用地入股成立农民股份合作社，其创新主要体现在：一是“腾笼兴农”，通过宅基地整理和置换实现土地增值；二是灵活入股，农民以多种方式入股成立股份合作社；三是多元经营，拓展利润来源渠道。

2、震区联建房模式。为加快震区重建，成都市出台了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》，其中关于农村集体性质土地产权的规定做了如下突破：农户与联建方共同向市(县)国土资源局提出土地登记申请，市(县)国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更，为农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅(包括商业、旅游业、服务业等)，土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定。两张产权证，面积分割清晰，但是事实上又是共同使用同一地块，借着这种类似于“一国两制”的巧妙方式，成都市在农村集体土地产权问题上取得了突破。

(四)天津政府“国有化”主导模式

由政府主导“两换”，突破行政界限探索跨地域“占补平衡”。为加快小城镇建设，推进农村城市化、城乡统筹发展，天津市政府创建了“承包责任制不变，可耕种土地不减，尊重农民自愿，以宅基地换房”新思维指导下的新机制。由政府强力主导农民宅基地换房。通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，先把全镇土地收归镇政府，整合后将农地转为国有再招拍挂出售，实现了集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。

三、评述

综合国内外学术界的理论观点以及各地实践，关于农村宅基地流转的理论研究远远落后于实践需要。随着市场经济的发展，工业化、城市化进程的加快，农村宅基地流转范围在全国进一步扩大，但是，目前部分地区农村宅基地流转中仍存在很多问题。主要有以下几个方面：

(一)农村宅基地法律体系不完善。宅基地所有权权属不明确，农民的利益得不到保障。目前的法律法规不利于农村宅基地的流转。

(二)相关配套制度不健全。城乡分割的二元户籍制度，制约了农村生产要素向城市的自由流动。城乡社会保障制度不统一，使得农村居民与城镇居民不能享有平等的社会保障待遇。农村宅基地流转改革举步维艰。

(三)宅基地的流转市场不统一。由于我国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制，在现行城乡分割的二元体制下，农村宅基地的市场流转面临着体制性制约。这也是今后我国土地流转体制改革的重点及难点。

然而，应充分认识到，农村宅基地流转在提高土地利用效率和产出效率，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平等方面发挥着巨大作用。因而，需要在考察新形势的基础上，对农村宅基地流转模式做深入的探讨，进而探索农村宅基地流转的薪模式。

(作者单位：1、重庆工商大学；2、长江上游经济研究中心)