关于农村宅基地流转的分析

摘要：本文作者就农村宅基地流转存在的问题进行了探讨和分析，提出了自己的看法。

关键词：农村；宅基地流转；分析

农村宅基地使用权的流转，不仅可以提高宅基地本身的效用，也是充分发挥农村土地承包经营权效用的需要，还是实现城乡统筹协调发展和公民迁徙自由的政治权利的保障。我国宅基地使用权的流转问题已经成为社会各界普遍关注的问题，如何构建我国的宅基地流转制度，对于维护农民合法权益、促进经济发展具有重要的意义。

1 赞成宅基地流转、城镇居民可以购买农村房屋和宅基地

赞成宅基地流转、城镇居民可以购买农村房屋和宅基地的学者意见纷呈，主要有以下几种观点。

任何一项财产，无论来源如何，只要它在法律上确定地属于某个人，这个人就可以自由地处分，除非该处分行为有害于社会公共利益或者设定该项财产权时当事人对其处分作了限制性约定，农村宅基地使用权在设立方面有其特殊之处。但它一经设立，就成为农村居民的私权，可以被自由处分。因为其处分对社会公益无害。世界上不存在“福利分配的东西不得自由处分”这条定律。

不允许宅基地流转违背了平等保护的原则，农民需要资金发展生产，限制宅基地使用权的转让和抵押，也可能会使农民的不动产难以进入市场进行交易，在一定程度上会限制农民的融资手段，农民的宅基地使用权是一个没有市场价值的权利，这是对农民利益的一大损害。从人权和公平平等的角度，这种局面应当扭转。

还有学者进一步指出，“不能流通的财产不是真正意义上的财产，禁止农村宅基地交易实际上是不承认宅基地是农民的财产”，“农民的财产本来就不多，能值钱的宅基地及房屋不能抵押或转让，是在逼农民卖血，卖地总比卖血人道，应该让农民多一样可以卖的财产”。

农村承包经营权流转机制的建立客观上要求宅基地使用权的转让不宜再局限于本集体内部，当本集体以外的农户取得土地承包经营权后，其建造住房所需的宅基地，只能通过受让本集体农户的宅基地使用权来解决。非本集体经济组织成员受让宅基地使用权，有利于保证农地承包经营权的顺利流转。

针对建立怎样的宅基地流转制度，学者提出了不同的主张。最有说服力的是韩世远教授的“法定租赁权说”，即农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”而是取得作为债权的“宅基地租赁权”，该债权房屋买受人可以占有、使用宅基地，达到对宅基地用益的目的。这一结果并非出于农村房屋买卖双方的自由意愿，而是出于法律的直接规定，是基于法律规定而当然发生的结果。租赁的标的物是“宅基地”，而非“宅基地使用权”，因此，租赁关系的当事人并非房屋买卖的当事人，出租人不是作为房屋买卖的村民，而是作为宅基地所有人的村集体组织。出卖了房屋的村民仍然拥有“宅基地使用权”，在立法政策上，可以让其权利人主张相应的收益，即房屋买受人定期支付的租金。该租金可以成为失房农民的基本生存保障。

2 宅基地只能在本集体经济组织内部流转，禁止城镇居民购置农村房屋及宅基地

土地管理法应当坚持农村宅基地不得交易，其他形式的流转必须有明确的法律依据。农村宅基地的使用权必须以自用为目的，以身份为前提，不得以买卖、抵押、租赁、赠与及其他方式移转给集体组织以外的自然人和法人；除继承外，农村宅基地使用权在集体组织内部的移转必须经过集体组织的同意，并且必须具备土地管理法及其他法律规定的移转事由。禁止集体经济组织以外的人取得农村宅基使用权，理由在于：农村宅基地交易与农村宅基地分配制度互不相容。农村宅基地分配制度有两个含义：其一，农民有权基于生存的理由无偿取得定量的宅基地。每户居民只能分得一处宅基地以及每户用地标专，确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富，结果均等，富者不能多占，贫者不会少得，体现了强烈的社会公平，实现了基本的社会保障。其二，宅基地分配必须真正起到使农户安居乐业的作用。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户居民不因贫穷而流离失所。按户分配一处住宅决定了宅基地的不可交易性，宅基地的不可交易性决定了按户分配一处住宅的有效性。如果农户可以多次或多处分得宅基地，就没有必要禁止宅基地交易，反正卖地不怎么影响农民的安居；如果宅基地可以交易，就很难坚持按户分配一处宅基地，因为卖了地后农户还得生存下去，总得有存身之处。

农村宅基地交易主要是满足强势群体的利益诉求。财产并不是因为流通而成为真正意义上的财产，农村宅基地交易可以解农民的燃眉之急，却带来农民无家可归的后果，这种救济的代价过于昂贵。得益于农村宅基地交易开禁的是中国社会中属于强势群体的那些人：有本事分到多处或超标准宅基地的农民，有能力在农村买地盖房的城里人，从事房地产行业的商人、掮客和投机者。农民不能从中得到实实在在的利益。

学者进一步指出，当地上权不得或限制转让时，地上物的所有权也只能不得或限制移转，不然，一定会发生名为移转地上物所有权，实为移转土地使用权的法律规避行为，农村宅基地使用权属于不得或限制移转的土地使用权，因此，宅基地上的房屋所有权也不得或限制转让。土地管理法应当规定农村宅基地的分配原则、标准和程序等。农村宅基地的分配不能解释为平等主体之间的行为和意思，无论农户还是集体经济组织，都不能自由分配农村宅基地，必须服从国家的土地管理意志。农村宅基地的供应必须随着人口和经济的发展而合理、有序的进行，因此，有必要把农村宅基地纳入统一的土地管理体系中。

3 宅基地流转的制度构想

笔者认为宅基地的流转应该区分单纯宅基地使用权的流转和其上有房屋的宅基地的流转，单纯宅基地的流转应该限于集体经济组织内部农户之间，而其上有房屋的宅基地流转则可以发生在不同集体经济组织的农户之间。（1）单纯宅基地的流转限制在集体经济组织内部，以防止集体土地的流失，造成集体经济组织之间的矛盾。一方面可以解决有两处以上宅基地或确有宅基地流转需要的农户的资金流转等问题，另一方面，也可以为需要宅基地的农户提供便利。曾经申请过宅基地，因宅基地流转而没有宅基地的农户，不得再申请宅基地。因宅基地流转而拥有两处以上宅基地的农户，应该向集体缴纳一定的宅基地使用费，因宅基地流转而拥有一处住宅的农户，仍然可以申请宅基地，但应该缴纳宅基地的使用费，集体经济组织内部因房屋的流转与单纯宅基地的流转适用相同的规则。（2）其上有房屋的宅基地的流转则可以发生在不同经济组织的农户之间，不同集体经济组织之间的农户进行的宅基地流转，往往是出于更好的行使土地承包经营权或经商的便利，把该宅基地使用权的流转限制在必须其上有房屋的范围，一方面，可以满足农户的正当需求，另一方面，也可以避免出现集体经济组织变相抢占宅基地的问题。

4 结束语

我国现行农村宅基地使用权制度导致宅基地使用价值浪费和交换价值丧失，不利于耕地保护和农业产业结构调整，加剧城乡差别，也限制了迁徙自由。最为首要的解决之道，在于开禁宅基地使用权流转，是为提高宅基地使用效率物尽其用、落实农村土地承包经营权流转制度、实现城乡统筹协调发展、保障城乡居民迁徙自由的需要。当然，这一制度的实施，还需结合农村最低生活保障制度、土地税收制度、集体土地所有权制度等的配套改革。