我国城乡结合部社会保障的问题与对策:基于公共服务均等化视角的分析

摘要：完善城乡结合部社会保障体系，必须结合城乡结合部实际，明确社会保障责任主体，不断加大财政投入，维护失地农民社会保障权益，提高对流动人口的社会保障水平，并增强社会保障政策的科学性和合理性。

关键词：城乡结合部；社会保障；公共服务；均等化

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2012）10-0039-04

Research on Social Security of Urban-rural Fringe Based on

the Perspective of Equalization of Public Service

MA Jing

（School of Finance and Taxation， Shandong University of Finance and Economics， Jinan 250014）

Abstract： This paper analyzes the social security in urban-rural fringe and problems and its reasons. Result shows that expanding the coverage of social security programs， increasing the financial input， protecting the legitimate rights of the land-losing farmers， improving the social security level of the floating population， and raising the scientificalness and rationality of the social security policies.

Key words： urban-rural Fringe； social security； public service； equalization

一、问题的提出

我国的城乡结合部地处城市边缘，具有城乡二元结构的鲜明特点，农（民）居（民）混杂，流动人口急剧膨胀，基础设施破败落后，安全隐患突出，环境脏乱，已经成为我国城市化进程必须解决的痼疾。社会保障具有公共产品属性，属于政府应当提供的基本公共服务之一。“基本公共服务均等化是指在基本的公共服务领域，政府要为社会公众提供在不同阶段具有不同标准的、尽可能地使全体人民享有同样的权利、最终大致均等的公共物品和公共服务。”实践中很多国家都在力图实现社会保障这一基本公共服务提供的均等化。在推动社会保障服务均等化过程中，城乡结合部应当属于先行示范区。随着城乡一体化的推进，我国城乡结合部地区的社会保障问题引起了政府和社会的广泛关注。目前我国城乡结合部地区的社会保障问题比较复杂：一方面，社会保障对象群体复杂，包括农村户籍人口、非农村户籍人口以及外来流动人口等，分别适用不同的社会保障政策；另一方面，因征地涉及不同人群的社会保障政策又各不相同，农转工、农转居、自谋职业、超转人员的社会保障政策差异较大。近年来，我国不断加快推进城乡结合部的城市化进程。但目前城乡结合部社会保障存在的政策差距大、保障水平低且不均衡等诸多问题，严重制约了城市化进程和社会保障均等化的推进。城乡结合部社会保障改革跟不上居民市民化的转变，随之也带来了一系列社会问题。北京作为我国的首都，其城乡结合部地区的社会保障问题具有典型性。本文以北京市为例，通过考察北京城乡结合部社会保障的现实情况，分析城乡结合部社会保障存在的主要问题及原因，并提出城市化进程中完善城乡结合部社会保障体系的政策建议。

二、城乡结合部地区社会保障的现实考察——以北京市为例

（一）城乡结合部人口结构与经济发展

目前，北京市城乡结合部的范围主要包括四环以外直到六环及京郊，大致包括朝阳、海淀、石景山、丰台的部分区域和昌平、大兴、门头沟、顺义、通州的部分地区以及平谷、怀柔、密云、延庆的部分区域。从户口性质看，北京市城乡结合部既有农业户籍人口，也有非农业户籍人口。具体到各村，户别结构差异较大。根据北京市农村经济研究中心2010年对城乡结合部26个村的调查，城乡结合部地区各村非农业人口比重有较大差别（见表1），除了整建制转居村和整建制拆迁村之外，绝大多数村仍有比例不等的农业户籍村民，农业人口比例高于50%的有18个村[1]。

除了户籍人口之外，北京市城乡结合部还居住着大量的流动人口。据2000年第五次人口普查，北京市城乡结合部流动人口占流动人口总量的83.5%；2005年1%人口抽样调查表明，城乡结合部流动人口占流动人口总量比例高达85%。2009年，在北京居住半年以上的流动人口高达726.4万人，而且外出农民工是主体。2010年北京含有城乡结合部的区（县）的流动人口数量占北京市全部流动人口总数的91.5%左右。根据北京市农村经济研究中心对城乡结合部26个村的调查，2010年26个村2009年的流动人口为76868人，是户籍人口的2.8倍多，其中流动人口超过户籍人口的村有17个，在6000人及以上的村有6个。大量流动人口集聚在城乡结合部，出现了流动人口数量多于当地村民的所谓“人口倒挂村”。

（二）城乡结合部社会保障的对象及范围

北京市城乡结合部地区居住着农村户籍人口、城镇户籍人口以及大量的外来流动人口，有的城乡结合部地区还居住着小城镇人口。针对上述不同的保障对象，从保障体系上看，城乡结合部社会保障分别涉及农村社会保障和城镇社会保障两大体系。从地域范围上看，城乡结合部社会保障分别涉及北京市社会保障和其他省市的社会保障（见表2）。

目前城乡结合部具有农村户籍的人口主要纳入北京市农村社会保障体系，适用现行的北京市农村社会保障政策，主要包括农村居民养老保险、新型农村医疗保险、农村专项社会救助和农村应急救助政策等。城乡结合部非农村户籍人口按照政策纳入北京城镇社会保障体系。在北京市城乡结合部城市化改造过程中，因建设用地征占农民土地，一般除给农民进行补偿外，还通过“农转工”、“农转居”等形式将部分失地农民纳入城镇社会保障体系。除部分农民工外，流动人口基本上被排除在北京市社会保障体系之外，主要是根据其工作性质、户口性质纳入流动人口户籍所在地的农村或城镇社会保障体系。小城镇人口基本没有纳入北京市社会保障体系。

根据课题组在北京城乡结合部地区的调研显示，目前城乡结合部被调查对象中有42.3%的居民未参加任何社会保险，参加医疗保险的居民相对比例最高为46.77%，参加各项社会保险的居民比例均未超过被调查对象的50%（见图1）。被调查居民及其周围居民没有领取过失业保险金和不知道怎样领取的比例为82.83%。被调查居民及其配偶没有报销过生育医疗费的比例高达75.12%。

对北京市八达岭镇营城子村的调研显示，营城子村农村户籍人口共计759人，全部参加了新型农村合作医疗；农村户籍人口中参加新型农村养老保险的为361人，占该村农村户籍总人口的47.56%；还有2.8%的农村居民得到了农村居民最低生活保障。外来流动人口参加新型农村养老保险的为23人，占该村外来流动人口总数的17.69%（见表3）。部分未参加社会保障的农村户籍人口因在企业就职可能参加了城镇社会保障体系，而部分外来流动人口有的在自己户籍所在地参加了养老保险，或有的就业后由企业为其提供养老保险。从整体上看，营城子村社会保障参保率较低，各种社会保障政策交叉，当地农村户籍人口也未应保尽保，外来流动人口参与本地社会保障的比率较低。

三、城乡结合部地区社会保障存在的主要问题

（一）城乡结合部社会保障呈现出典型的双重二元结构

目前我国城乡结合部社会保障存在静态二元结构和动态二元结构交织在一起的双重二元结构。基于农民与市民两种不同的户籍身份，城乡结合部的农村户籍人口和非农村户籍人口分别适用不同的农村社会保障和城镇社会保障政策，从而形成静态二元结构。基于本地居民与外来流动人口两种不同的身份，城乡结合部本地居民享受当地的社会保障政策，外来流动人口则基本上被排除在本地社会保障体系之外，从而形成动态二元结构。市民与农民两种权利不平等的制度体系使农民处于“二等公民”的不平等地位，本地户籍居民与外来流动人口两种权利不平等的制度体系，使外来流动人口处于“二等公民”的不平等地位。静态二元结构与动态二元结构社会保障制度并存，共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大观念障碍和体制障碍[1]。

（二）涉及不同保障群体的社会保障政策差异大、衔接性差

基于城乡结合部社会保障的二元结构，同在城乡结合部地区居住的各类人群适用不同的社会保障政策。城乡结合部地区的社会保障问题相对比较复杂，社会保障政策差异较大。在加快构建城乡一体化的社会保障体系进程中，区别对待的社会保障政策面临着城乡并轨和衔接等具体现实问题。首先，在城乡结合部城市化改造过程中，因建设用地征占农民土地，按照征地涉及人群不同，社会保障政策不尽相同。除给农民进行补偿外，一般还会通过“农转工”、“农转居”等不同形式将部分失地农民纳入城镇社会保障体系。其次，对于仍具有农村户籍的当地居民，一般纳入农村社会保障体系。通过参加城乡社会养老保险、新型农村合作医疗对农村人口进行社会保险，通过农村最低生活保障、“五保户”供养、专项救助等对农村人口进行社会救助等。再次，除部分农民工外，将城乡结合部地区长期居住的外来流动人口基本排除在当地社会保障体系之外。另外，很多地区历史上遗留的部分小城镇户口也没有完全纳入城镇社会保障体系，往往由村集体通过直接支付养老金方式承担居民的养老保险责任。

（三）城乡结合部社会保障存在真空地带且保障水平差距大

城乡结合部地区很多居民未被纳入现行社会保障体系，具体包括：（1）征地后转为非农业户口、符合农转工条件但自愿放弃就业安置待遇、领取一次性安置补助费并自主择业的人员一次性全额领取安置补助费后，养老、医疗和失业问题往往自行解决。（2）城乡结合部农民工参保率较低，绝大多数农民工没有参加养老、工伤、失业、医疗保险等[2]。（3）小城镇户口没有完全纳入城乡社会保障体系。（4）部分其他城乡居民及外来务工人员被排除在保障体系之外等。在城乡结合部地区，具有相似条件的社会保障对象因为适用的社会保障政策不同，享受的社会保障水平具有很大差距。即便是社会保障体系建设较快的北京市，除了养老保险、义务兵优抚费、残疾人救助、丧葬补贴等已基本实现城乡统一外，医疗保险、低保、住房保障等制度仍存在较大城乡差异。中西部地区城乡结合部不同社会保障对象的保障水平差距更大，与社会保障公共服务均等化的目标仍有距离。

（四）失地农民的社会保障政策不能有效保护农民切身利益

现行很多涉及失地农民的社会保障政策显失公平，不能有效保护农民切身利益。首先，城市化政策要求农民“以承包地换社保”、“以宅基地换住房”进行双置换。但在“双置换”项目中，农民以承包权“长久不变”的承包地换取的城市社保却是有“保质期”的。而且仅仅通过土地还不能换取社保，还必须利用本来属于他们的土地补偿款来补缴一定的社会保险费才能获得和居民一样的社保待遇，而超转人员以及残疾人则要补缴更多的社会保险费。其次，在征地过程中，由于“谁占地、谁负责”的安置原则得不到有效落实，占地单位只占地不转工的情况极其普遍，自谋职业已成为农民转工安置的主要解决方式。但年龄、文化水平、身体素质、技能条件等因素的限制，给农村劳动力就业带来了新的压力。按照很多地方的现行政策，农转工自谋职业人员在领取安置费后，征占地单位不再为其办理社会保险，这使得这些人员缺乏最低生活保障，生活存在着严重的后顾之忧。在土地被征后“农转居”人员进入城市化生活，消费水平明显增长。但在失业压力和社会保障不到位的情况下，其生存保障能力普遍下降[3]。

（五）城乡结合部流动人口参与社会保障体系受到限制

我国城乡结合部外来流动人口大都置身于基本公共服务体系之外。如何切实保障外来流动人口平等享有社会保障等基本公共服务，是推进城乡一体化面临的重大现实问题。由于受多种因素影响，外来流动人口未能顺利参加医疗保险、养老保险、工伤保险等社会保障。有的农民工按规定参加了社会保险，但实际上很难充分享受相关待遇。外来流动人口的子女就学、升学等困难仍然比较严重。现行涉及农民工社会保险的相关政策在实践中暴露出很多可及性问题。在社会保险关系的接轨并续时不能有效地保护农民工的基本权益，较高的缴费水平在一定程度上阻碍了缴费能力有限的农民工参保[4]。农民工异地再就业时往往需要重新参保，没有延续原来的社会保险权益，在一定程度上损害了农民工社会保险制度的可行性。另外，农民工退保后，返回的只是农民工本人缴纳的个人账户积累部分，社会统筹部分则留在参保地区，实际上也剥夺了农民工的基本权益。

四、完善我国城乡结合部社会保障体系的对策建议

（一）扩大社会保障覆盖面，不断提高保障水平

全面推进城乡一体化，公平对待城乡结合部的农民和外来流动人口。促进城乡结合部农民与以农民工为主体的外来流动人口的市民化，实现“同城同权同尊严”。在推进城乡结合部城市化进程的同时，完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，不断加大财政投入，提升城乡结合部的社会保障水平。首先，加大对养老保险基金的投入，减少个人账户空账，逐步做实个人账户，积极应对即将到来的人口老龄化高峰，减轻因老年人口过快增长带来的养老保险金支付压力。其次，破除城乡分治、割裂运行的二元医保管理体制，积极探索实现城乡医保统筹，创造城乡医保统筹的各项条件，实现医疗保险的城乡统一。第三，提高城乡居民最低生活保障水平，加大对社会救助制度的投入。在确定居民最低生活保障线的同时应酌情考虑不同家庭的供养人数、教育、住房等方面的需求，并加快落实对城乡结合部困难人群的医疗救助制度。

（二）明确社会保障责任主体，区分各级政府的责任边界

城乡结合部社会保障责任主体主要包括市、区（县）、乡三级政府。首先，在分税制财政体制下，必须明晰各级政府的责权、事权与财权，明晰各级政府在社会保障基本公共服务日常运行方面的分级管理权责，在财政支持上建立与经济发展和物价水平相联系的弹性增长机制。其次，继续健全转移支付体系，保障包括流动人口在内的所有国民享受医疗、养老等基本保障和社会救济项目。通过设置独立税种、国有资产转化等方式多渠道筹集社会保障资金。再次，在管理体制上尽力降低政府社会保障行政成本，利用金保工程这一管理手段和技术手段，杜绝部分政府官员在社会保障基金问题上的寻租问题[7]。最后，在促进经济发展和居民收入水平提高的同时，适当发挥村集体和家庭的社会保障作用。

（三）完善征地补偿政策，维护失地农民社会保障权益

将征地补偿与社会保障脱钩，全面解决历次征占土地造成失地农民社会保障缺失等遗留问题。首先，将征地补偿与社会保障脱钩。农民无论是否被征地，无论是否居住在城乡，都应平等享有社会保障权。改变以征地补偿款抵扣农民社会保障的做法，由政府对农民转居后应补缴的社会保险费给予全额补贴，切实保障农民利益。其次，全面解决历次征占土地造成失地农民社会保障缺失等遗留问题。从以工哺农、城市支持农村出发，重新认识和对待农转居后的农民养老保障制度，适当减免农转居人员进入城镇社会养老保险体系所需补缴的社会保险费用。在历次征占农民土地中，农转居、农转工、超转人员、自谋职业人员因社会保险费用补缴困难等因素未能真正纳入城镇社保体系的，由政府从土地出让金中给予补助解决，确保所有失地农民人人享有公平的社会保障权益[8]。

（四）考虑流动人口的异质性特征，提高对其社会保障水平

目前我国城乡结合部流动人口在收入、工作的流动性、市民化的意向等方面发生了变化，对社会保险如医疗保险、失业保险、养老保险等的需求及支付能力方面也存在很大差异，因而流动人口的社会保障不能搞一刀切。但是目前流动人口的社会保障覆盖面和保障水平明显偏低，必须整合现行保障政策，加大流动人口的保障力度。从近期来看，可以充分考虑流动人口的异质性，分类分层地为流动人口提供社保。工作稳定、长期定居且有留在城市意愿的流动人口可以纳入城镇社保体系，工作不稳定、年龄偏大的流动人口则可以纳入其户籍所在地社保体系。从长期来看，顺应城镇化发展和社会结构变化的趋势，以城镇社会保障制度为核心，逐步构建城乡一体的社会保障制度，并把流动人口纳入其中，最终形成城乡统一的社会保障制度[9]。部分地区可以先行进行试点，重点解决不同制度之间和地区之间的转移接续问题。

（五）完善社会保障制度，增强社会保障政策的科学性和合理性

随着城乡结合部社会保障实践的发展，部分出台时间较早的社会保障政策已经与社会经济发展新形势的要求不相适应。必须根据城乡结合部出现的新问题，完善现行的社会保障政策，并不断提高政策的法律效力，增强其科学性和合理性。例如，我国城乡结合部地区与很多城区一样，已经进入了老龄化阶段。根据第二次农业普查资料显示，农村劳动力资源中，51岁以上人口为13269万人，占农业人口的25%。老龄化社会的老年社会保障问题日益突出，社会养老负担日趋沉重。养老所必须解决的经济供养、生活服务和精神慰藉等多方面问题，势必对城乡结合部经济和社会的可持续发展带来长期的、多方面影响。现行的养老保险、医疗保险政策需要根据老龄化社会的新形势不断进行调整和完善，不断增强社会保障政策的科学性和合理性。

参考文献：

[1]北京市农村经济研究中心.北京城乡结合部经济社会发展问题研究[R].2010.11.

[2]李宝龙，马泽春.京郊农村社会保障问题研究[M].北京：中国农业出版社，2010.62-70.

[3]陈绍军.失地农民和社会保障水平分析与模式重构[M].北京：社会科学文献出版社，2010.82-98.

[4]杨晓东，张喜才.北京市城乡结合部流动人口社会管理与公共服务研究[J].中国市场，2010（9）：49-53.

[5]谢宝富.中国城乡结合部地区政府管理体制创新初探——以北京市城乡结合部为例.[J]政治学研究，2010（1）：59-64.

[6]吕学静，李静.借鉴世界城市经验发展完善北京的社会保障制度[J].北京劳动保障职业学院学报，2011（5）：10-14.

[7]张晨光.国际社会保障发展趋势及北京的战略选择[J].城市问题，2011（3）：53-59.

[8]刘广兴.北京市失地农民社会保障政策研究[J].劳动保障世界，2010（9）：21-24.

[9]郑功成.中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2008.162-180.