政治与行政关系的深刻解读

中图分类号:D09 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)08-226-02

摘 要 古德诺是继威尔逊之后将政治和行政关系进行全面阐释和系统梳理的重要人物。本文概括了古德诺关于政治和行政关系的基本界定,重点阐释其对于二者关系的协调基础和途径选择的观点,分析得出古德诺的公共行政思想进一步完善和深化了政治、行政二分的原则,有力地促进了公共行政学的理论的构建和方法的创新,并基于其实践性和针对性强的特点,科学地指导了各国公共管理实践的重要结论。

关键词 政治 行政 协调 评价

学界通常认为,威尔逊于1887年发表的《行政学研究》是行政学的开山之作,正是威尔逊通过对政治和行政二分原则的精辟论述,第一次明确地将行政管理的活动和过程进行专门化的研究,使行政从政治中分离出来,确立了行政学作为一门独立学科的地位。而随其后的著名公共管理学家古德诺,在批判三权分立的基础上,继承和发展了威尔逊政治、行政二分的论述,成为了政治与行政关系深刻、系统论述的集大成者。他一系列富有创建的理论对公共行政的发展起到了重大的推动作用。

一、古德诺政治与行政关系的基本界定

关于政治与行政关系的在古德诺的著作《政治与行政》中得到了系统地阐释。在威尔逊的理论基础上,古德诺主要从功能差异角度对二者进行了区分,即“在所有的政府体制中都存在者两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家一直的执行功能,前者谓之政治,后者谓之行政①。”也就是说政治是国家意志的表达,而行政是国家意志的执行。同时,古德诺还对二者的关系进行了更深层次的研究。他认为,基于社会政治生活的复杂性和多样性所决定,政治和行政绝非泾渭分明、各司其职,而在运行中呈现出相互交织、相互协调的关系特征。即古德诺进一步发展了威尔逊的政治、行政二分的理论,从更加全面和广阔的视角阐释了政治和行政的逻辑关系,并将重心放在了二者关系的协调与配合之方面,这对于实现国家民主与效率的发展目标的平衡意义深远。

二、政治与行政关系协调的基础和途径选择

古德诺在其经典著作特别提出,政治与行政协调的基础在于政治对于行政的控制。他认为政治必须对行政加以某种形式的控制,并且选用的方式会因不同国家体制而有所差别。为此他专门举出英国和美国政治体制和政权运作规律的实例来加以论证,同时认为,认为只有政治与行政的控制,方能国家管理目标的实现和权力的正当运作。但同时,古德诺也指出,政治对行政的控制虽然是必要的,但却不能超过合理的限度,否则也会妨碍行政执行的效率,损害协调的基础。

在厘清了二者关系的基础上,古德诺全面、具体地提出了二者和谐关系塑造的途径。第一,政治和行政应相对分立而又彼此交融、促进。政治应以民主为起点,重在代表和表达国家的意志;而行政则重在高效地贯彻国家意志、切实履行国家的决议。因此,二者存在目标区分和功能分离,这对于排除政治干扰建立以效率为目标的行政体制大有裨益。而另一方面,二者的分立又非绝对的,应当充分发挥二者的相互关联和彼此促进的功能。政治应对行政加以控制,使行政执行符合民主和正当的目标;同时政治重视行政管理和执行过程中结果的反馈,及时地进行治理的反思和政策的调整,最终切实地实现民主和效率的有机统一。第二,行政的适度集权。古德诺认为政治与行政关系的协调,其中行政权力的集中是其必要的途径。他通过分析美国的三权分立的政治体制,认为三种国家权力互相牵制、制衡,虽能够防止某种权力过分膨胀和滥用的现象,但是也会客观上带来了一定的问题和缺陷,即互相防控的权力模式会使国家意志执行受到阻碍,使行政执行受到掣肘,从而最终使权力的统一性受到损害。因此为了改变这一弊端,实现行政执行的高效率和高效能,结合社会生活的客观要求,古德诺认为应当加强行政权力集中的趋势,保证行政权力运行的权威性和执行力,从而切实达到有效应对国家公共事务、及时处理公共问题,从而保证国家的意志执行的目标。第三,政治对行政合理、适度的控制。古德诺指出,政治对行政的控制应该以不使行政体制被利用来影响国家意志的表达为限。应当使多数行政人员的行政执行工作不会因政党的交替而受到影响影响,确保行政管理活动拥有特殊的路径和功能,排除了政治的干扰。而这从长远来看,必将有助于实现国家政权运作的统一性和行政管理的连续性。第四,法外调节方式。古德诺通过对美国政府体制运作的分析,发现美国政治和行政得以协调的一重要的途径便在于体制外的调节,即政党的作用的发挥。无论是政治对行政适度调控,还是行政权力的集中运行,都有赖于政党功能的发挥。为此,古德诺认为,首先要变革美国的行政分权体制,从而使政党对整个政府负起责任。同时,面对美国政府分权的体制所带来的种种矛盾,则必须从实际出发建立一个强有力的全国性政党,方能实现公共问题的有效解决和行政事务的有效执行。此外,鉴于美国传统的两党制度,为解决分解政治的客观问题,其另一项改革的措施便是经常使用公民投票的方式,从而使得民众意愿得以及时表达,使政党更向人民负责②。

三、对古德诺政治与行政关系论述的评价

继威尔逊《行政学研究》一文的发表使得行政学成为一门真正科学后,古德诺是继承和发展威尔逊的政治、行政二分的思想并将其关系做出系统分析的重要人物。他所提出的政治、行政分立与协调的独到见解,为公共行政学理论的创新和发展做出了重大的贡献,并与韦伯官僚制的理论共同奠定了传统公共行政的理论基石。

第一,古德诺关于政治和行政关系的论述,促进了公共行政在理论构建和研究方法的创新。政治与行政虽在马克思主义理论中同属于上层建筑之范畴,但二者却互有差异。古德诺对其关系的经典阐述,深刻地揭示了二者在国家管理中的不同功能和目标取向,并且还认识到上述差异必将随着民主社会的发展会逐步彰显的重要规律,而该发展规律反映到行政学的演进中,便客观上要求行政从政治的遮蔽下分离出来,凸显行政权力运作的特色,保证行政权力的独特地位和现实执行力,追求科学、高效的管理。而反映在国家管理的实践中,客观上会促使人们更加关注于研究行政体制及其运行特征,“因为既然行政已经是一个独立于政治的领域,那么它从属于技术性设计就是理所当然的了③。”如何是行政及遵循政治的安排、有最大限度的提升效率,保证国家意志的实现便成了值得深入思索的问题。此外,对于研究的方法而言,也有着不可忽视的革新作用。在古德诺看来,传统的研究政府和行政的方法是一种典型的政治学的方法,过分强调政治的作用,关注政治学的要求和研究重心,其必然忽视了行政机关和行政执行的特殊性和行政运作的差异性,而二者关系明确界定后,行政学作为新兴的学科便客观要求着在研究方法的凸显特色,在选择上趋于具体,从而为公共行政研究方法的多元化打下坚实的理论基础。

第二,古德诺对政治行政关系的论述,继承、发展了威尔逊的思想,具有重要的实践指导价值。古德诺在其经典著作中不仅强调了政治、行政分立的必要性,其更大的理论贡献在于提出了二者关系协调对于国家政权顺畅运作的深刻意义。他根据国家政治生活的复杂性、多样性等实际特点,认为在现实中,政府机构之间的分工不可能像政府两种功能那样划分的一清二楚,即无法严格的规定上述的功能应委托哪些政府机关去行使。因此,只有建立二者的和谐、配合与互补的运作关系,方能使国家的发展和公共事务的处理实现相得益彰。当然,为了实现协调,就必须在一定程度上牺牲国家意志的表达机构或执行机构的独立性,即实现协调的基础是政治对行政的控制,政治对行政的控制能够保证执行机构恪尽职责地履行国家的意志,实现政令的统一。由此可见,古德诺所提出的二者协调是在政治、行政主从关系的基础下加以建构的,这符合当时政治、社会发展的需要。此外,为了保证行政效率和民治性,政治对行政的控制还应界定在一定的限度内,只有控制适度,方能最大限度发挥国家政治机关的功能。最后,古德诺还结合美国社会的实际状况,提出了其他科学的途径,如进行行政适当的集权,保障使得行政力量的统一性,增强行政管理的执行效果;进行有效的法外调节方式,发挥它的协调、弥合功能等等,这些思想无论在当时还是今天的国家政权建设和公共管理活动中都将发挥重要的指导和借鉴意义。

第三,古德诺的理论扎根于政治实践,具有很强的针对性和创新性。古德诺之所以在公共行政发展史上做出了卓越的贡献正是在于他的理论完全来自国家管理和政治实践,他的理论是直接瞄准美国现实公共问题解决的。美国是个三权分立的国家,虽然权力的制约可以保证权力规范的行使和不被滥用,但是毕竟割裂了政治与行政相互交融和促进的关系,从而客观上导致了行政力量的不统一和效率低下等问题。基于上述问题,古德诺提出了政治和行政的分立和协调的关系主张,较好地消除了当时美国国家权力和政治体制在实际运作中的客观障碍。同时,他的政治、行政关系的理论还来源于美国特殊的两党体制,即正是政党竞争所带来的利益集团的对立和分化,导致了社会的混乱甚至动荡,因此有必要把政治与行政分离开来,即“把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域,而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域④。”这样一来,便解决了两党制带给社会的混乱和动荡,保证国家秩序的稳定和管理的连续性。此外,古德诺对于政治与行政关系界定之所以更加地全面和深刻,其也归功于他对美国政治体制和他国的客观国情、政权运作状况的深入了解和研究,作为像美国这样的民主制的资产阶级共和国,在民的思想已深入人心,政治是由公民授权和委托而形成和运行的已是不争的事实,即国家意志从宪法角度而言是来源于公民意志,政府的权力来自于公民权利的让渡,因此,从国家管理的层面而言,政治所代表的民主明显比行政所带来的效率具有更高的正当与合法性,理应在二者的关系中扮演主导和支配的角色,因而政治控制行政也变理所当然了,这种方式能够防止行政权力的异化和滥用,保证行政权力运行的正确方向。但同时,为了国家意志的有效执行,政治对行政的约束和控制却不能超过必要的限度,要给予行政相应的空间,维持行政权力的统一和贯彻力,确保行政机关工作人员的工作积极性,实现政府管理的高效率。这些极具价值的论述都和作者研究美国的具体政治实践和社会问题不可分割,正是古德诺这种贴近政治实践的研究风格,使得他的理论呈现出强大的生命力,最终成为了公共行政学中的经典理论和指导各国公共管理实践的科学理论。

注释:

①古德诺.政治与行政.华夏出版社.1987:12.

②丁煌.西方公共行政管理理论精要.中国人民大学出版社.2005:29-31.

③张康之.对政治与行政二分原则的审查.国家行政学院学报.2001(4).

④同前注.