政府预算需要阳光监督

资金一旦遁入监管真空，就如同找开了潘多拉魔盒，种种弊害随之而来。失去监管的资金究竟有多少随着“腐败工程”进入贪官的口袋，有多少随着“政绩工程”如泥牛入海?!

据报道，2005年1～11月，全国共审计9．1万个单位，查出各类违法违规资金2900多亿元，揭示损失浪费问题金额150多亿元。问题依然集中在违规转移、挪用和挤占财政资金，虚报冒领预算资金，未细化预算编制和按规定及时批复预算资金等等。面对不断扩大的审计面，面对数目越来越庞大的审计清单，面对屡禁不绝的同一问题，我们不得不深思其背后的预算监督机制。

国家预算事关国计民生。按法律规定，政府预算必须经过人大批准，预算的调整也必须经财政部门提出，人大常委会审批，政府无权任意改变财政预算。但事实上，政府擅自调整预算早已司空见惯。未经法定程序频繁追加支出预算者有之；随意开减收增支口子，以人代法者有之；擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，不按规定严格执行预算和财政制度等等，屡见不鲜。

如果说政府执法意识的淡薄使预算产生了形式化倾向，那么正是由于预算的不准确才使大量资金有了避开必要监督的更大空间。让我们看一组由财政部编制的预算草案的数据：2005年全国财政收入增长11％，而实际增长20％(不包括关税和农业税收人)。两相比较，预算增长与实际结果之间的误差接近100％。财政收入大幅度增长，全国人民当然乐见其成，但误差接近100％的预算准确性何在?

同时，悬殊的增幅带来了超收收入过多的问题。按《预算法》的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大，不需要事先报批，也不具有强制性。既然不具有强制性，那么超收收入过多带来的弊病也就显而易见了：预算收入不准确使财政资金的使用效率难以保证，使决策者对财政政策执行的效果产生错误判断，对确定未来政策走势造成干扰；使一些政府部门频繁追加支出预算，造成年底突击花钱的现象；更严重的是，滋长了权力寻租的歪风．诱发了各种腐败现象。然而各级政府对此仍然没有根本的触动。数据表明，仅2005年全国财政超收收入就达3000亿元左右。3000亿再加上历年的数字，着实大得惊人。如此庞大的资金，居然多年游离于监督之外而得不到相应的重视，这难道还不应引起人们的深思?

上述问题仅仅是预算内政府收支。另外两种未被纳入国家预算的预算外收支和制度外收支，更成了缺乏监管的“黑洞”。“预算外收支”的资金数额之巨在有些部门甚至超过了预算内资金本身。据有关专家研究，从1998年到2004年，我国预算外财政规模相当于地方预算内财政的50％左右。而“制度外资金”更让人困惑，由各地方、各部门自立规章，自收自支，几乎谈不上规范，没人能说清全国究竟有多少制度外收支。此外，近几年来，各地各显神通，挖空心思到中央各部委要钱，形成了“跑部钱进”的怪现象。这些原本是中央财政转移支付的款项，一旦通过种种渠道到了地方，大部分“如鱼得水”，难以受到有效监督。

资金一旦遁人监管真空，就如同打开了潘多拉魔盒，各种弊害随之而来。中央三令五申禁止的“广场热”，各地依然方兴未艾，山西某市的一个区耗资7000万建起了“天安门”广场，“金水桥”、“华表”一个不少；领导“豪华办公室”在各地屡有落成，安徽北部一个规模不大的地级市领导办公室，卫生间、会议室、会客室、卧室一应俱全；政府大楼成为城市标志性建筑者数不胜数；不少地方办公楼甚至设计成“五星级”建筑、“五星级”装修、“五星级”服务的“五星级”一条龙，其规格之高，条件之优越，远远超过了国务院……这些用金钱堆出的弊病根源何在?就在于公共财政约束机制不健全，财政收支不公开、不透明。这些失去监管的资金，究竟有多少随着“腐败工程”进入贪官的口袋，有多少随着“政绩工程”、“形象工程”如泥牛入海!面对种种“屡审屡犯”的违规问题，我们迫切需要的是强有力的预算监督。唯有真正的监督，阳光下的监督，才能让人民的钱、纳税人的钱用到真正需要的地方，才能建立起完善的公共财政体系。

实施强有力的预算监督，首先必须借助制度保障。要及时完善预算法，强化预算的法律效力。将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成覆盖政府收支的政府预算。同时，还要建立一套相应的绩效管理和考评体系，以及财政支出的责任追究制度，以便对滥用权力、乱用资金者产生足够的震慑作用。各级人大应当树立“预算在民”的监督理念，使名义审查变为实质审查，真正为人民管好政府的“钱袋子”。各级政协在政府花钱问题上，也应切实履行民主监督的职能。

审计揭示的问题告诉我们，尽管目前规章制度很多，但政府部门执行的情况并不令人乐观。既然财政“取之于民，用之于民”，那么，纳税人就完全有权知道钱花在何处，花得是否合理，心里就要有一本明明白白的账。因此，必须建立政府接受公众问责的“阳光监督”体系，政府不但每年要向公众公布预算决算情况，凡涉及重大项目都应向公众说明，接受公众监督。只有让公开的监督贯穿财政预算的全过程，才能有效防止各类预算“黑洞”的产生。

(作者系民进中央常委，民进浙江省委员会副主委、宁波市主委，宁波市政协副主席)