乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变

税费改革以来，一个老问题更加突显出来，绝大多数乡镇政府合法的财政收入不足供养吃财政饭的干部，更不用谈公共品服务了。如是乡镇体制改革成为了时下农村改革的焦点问题。对这一问题已经有了很多的研究，在众多的研究中，笔者偏向近期改革采用温铁军和徐勇先生的方案——改乡政府为乡公所，完成改革则采用吴理财先生的方案——乡村自治。他们的方案具体是怎幺样的，笔者在此不必累赘，但值得注意的是，中国之大，情况千差万别，不可能有哪一个模式是普遍适用的。本文想从乡镇体制的性质入手，试图寻找到乡镇体制改革的正确方向。 一，现行乡镇体制问题的根源是乡村社会的官方权力过剩 对现行乡镇体制的问题有很多的表述：如机构臃肿、人浮于事；以违法养执法；有令不行、有禁不止；不适应经济发展要求等等。产生问题的原因大都认为:：小农经济基层无法支撑庞大的上层建筑体系；干部素质不高，法制观念不强，政策水平太低；财权和事权的不统一；县乡村权义关系的界定不合理等等。 笔者认为，现行的乡镇体制的形成有其历史原因，继承了的本质——收刮体制。的收刮体制是“工业化、城市化、现代化”建设的需要，而后来特别是90年代以来，乡镇从农民身上收刮来的税费绝大部分是为了解决当官的吃饭和福利的需要了。乡镇体制性质有了新发展——由收刮体制异化成了官本位体制。为什幺会有这样的发展呢？根本原因是乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落。 自从进入90年代以来，北京立法如林，乡镇部门增加的速度比乡村建土地庙还快。北京立一个法，乡镇多一项管老百姓的权力，自然就多一个庙子，多供一帮执法的官员。执法官员的工资、奖金、住房、小车、文凭、上贡、吃请交际、文山会海等开支从那里来？找农民执法——收刮。结婚要钱、生孩子要钱、送老人要钱、做房子要钱、砍自己种的树要钱、养猪要钱、拖拉机上路要钱、办证要钱、换门牌号要钱、出卖自己的劳力也要钱，加工鸡蛋有十几个部门要钱，找农民要钱的各种收费项目多达数百项！在中部地区，80年代种1亩地只要50斤谷子，到90年代中后期高达400多斤。80年代农村修路、通电、修泵站、学校、医院等基础设施都是国家出钱，到90年代全是“人民事业人民办。”90年代的农村“六小”基础设施建设基本上是农民集资办起来的，但产权属于国家和国有大企业集团。 80年代的农民的日子好过，是因为80年代是一个“国营退、民营进”、“官权退、民权进”的时代，从到“分田单干”，从“画地为牢”到“离土不离乡”，从“离土不离乡”到“离土又离乡”，是一个给农民放权，解放农民的过程，也是生产力大解放的过程。农民是80年代农村经济发展的主要受益者。 进入90年代，国家权力大举下乡，“十几顶大盖帽管一顶破草帽”，管得发展经济的人整天感觉像一个犯罪分子。整体上看，90年代的农村是“部门垄断经营向前进，民间经济向东、向南、向城市退”、“官权向前进，民权向后退”的时期。90年代，农民的粮食价格上涨不到3倍，而农民负担的税费总额上涨15倍以上，学费医药费价格上涨数百倍，干部的工资、福利上涨了10多倍。90年代农村经济虽然相对80年代有了一定发展，特别是劳动力进城打工收入增加数千亿，但90年代中西部地区绝大多数农民的生存状况比80年代艰难。代表官方权力的政府部门的工薪阶层是90年代农村经济发展的主要收益者。 官家权力大举进入农村，当国家不给权力代表者充足的经费时（权力过剩），权力必然利用其“合法的加害性”进行寻租——非法生存。在小农经济社会，农业的剩余有限，权力寻租对小农经济社会具有很强破坏性，导致经济凋敝，逼迫民众为了降低生产和生存成本——不得不非法生存；不仅如此，权力还是破坏国家法律和乡村经济、政治、社会秩序的罪魁祸首。 二，历次乡镇机构改革失败的原因是官方权力强化，民间权力弱化。 改革开放20多年来，仅中央就部署过三次乡镇机构改革，改革的目的就是要精简机构和人员，促进农村经济发展和社会稳定。但是，三次都没有取得预计的效果，相反，每次都是机构改大了，人员改多了。一般认为是没有抓住转变职能这个关键，笔者认为转变职能不是真正的关键，真正的关键是要转变体制，由官本位体制转变为民本位体制，核心是过剩的官方权力要退出乡村社会。如果过剩的官方权力不退出，庙就拆不了，和尚就赶不走。 回顾历次乡镇机构改革，我们不难发现每次机构改革都是加强条条的权力，削弱地方块块的权力，上收农民的权力。北京的各个强势部委的权力是要加强的；地方政府从自己的利益出发，采取“上有政策、下有对策”应付中央，一般情况下，地方的权力也难以削弱；每次改革的结果是农民的权力更小了，管农民的权力部门越来越多了，农民身上的绳索越来越多了。在市场经济条件下，市场配置人才、技术、资本对小农经济是不利的，农民需要技术服务和金融服务，但是每次改革都是削弱农村技术服务和金融服务部门。农民发展经济，80年代初期基本没有部门收费，可到了90年代的农民发展经济被管得死死的，针对农民发展经济的收费多达数百项就是最有力的证明。 转变职能是关键，怎幺转变呢？当然是将收刮职能转变为服务职能。转变体制是关键的关键，怎幺转变？当然是变官本位体制为民本位体制。要想实现这种转变，只有两种可能。一是官方权力退出乡村社会，还权于民，让民间自治；二是乡村社会的最高权力归农民，让政府和部门官员真正成为农民的公仆。可惜的是，每次全国性的轰轰烈烈的机构改革都是一次官家“抢银子、甩包袱”、民间“套绞索、背包袱”的过程。 三，乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治。 乡镇体制改革的终极目标是什幺？回答这个问题意义很大，至少可以保证改革朝着正确的方向前进而不至于走弯路。90年代的乡镇机构改革走弯路就是因为没有明确乡镇体制改革的终极目标，这是一个教训。 为什幺说乡镇体制改革的终极目标是乡镇自治呢？回答这个问题要从80年代初说起。 中国农村改革改什幺？开放放什幺？ 中国农村改革开放到底走向何方？农村到底要建立一个什幺经济政治制度呢？如果说在八十年代初期是“摸着石头过河”，那幺，邓小平1992年南巡讲话后，彼岸已在我们眼前。改革就是要革除“高度垄断的经济体制和高度集权的政治体制”的弊端；开放就是要对内和对外开放国营垄断经营的领域，总的目标是建立“市场经济、民主政治、法制国家”。在一个高度计划和高度集权的体制下，构成农村社会的三大基本要素：农民、基层组织和基层政府都在严格的管制之中，整个乡村社会缺乏活力和效率，。改革的必然逻辑过程就是：放活农民、放活农村组织、放活乡镇政府。 放活农民——给农民平等的公民权利。 80年代放活农民是按照两条主线展开的。第一条主线是解除对劳动力的束缚，过程为：束缚在制度里——解放到责任田里——解放到乡村社队里??解放到全国城乡；第二条主线是对农民开放经营领域，过程为：没有经营权——经营责任田——在社区内经营乡镇企业——在全国内几乎所有的行业经营（几大特殊行业外）。20多年以来，通过“分田单干、离土不离乡、离土又离乡”，完成了解放农村劳动力的目标，大大的解放了生产力。但这一步还只迈出了一只脚，离实现放活农民的目标还有半步之遥。我国的农民还没有取得同等的民主政治权利、同等的赋税权利、同等的国民财富的占用权利、同等的自由迁徙权利、同等的人身和财产的安全保障权利、同等的发展权力、同等的市场主体权利。只有给了农民同等的公民待遇，放活农民的目标才算完全实现。20多年的实践充分证明我们摸到了“石头”，改革的路径选择——以放活农民为突破口是完全正确的。 放活农村组织——给民间组织平等的法人权利。 随着劳动力的解放和劳动者的经营领域扩大，农民必然要求享受和社会各个阶层人同等的待遇，因为这是市场经济主体平等竞争、发展的必要条件。由于单个农民的力量是有限的，只有农民组织起来才能充分的表达自己的意志，争取平等的权力，因此，放活农村社区组织是乡村经济社会发展的必然要求。一方面要求政府放活农村社区已有的组织，如共青团、妇女联合会等，让其民间化，同时鼓励发展新的民间组织，让民间各个阶层的利益主体组织化；另一方面要求政府向民间组织的开放生存空间，主要是国家经济和政治部门放弃对乡村社会经济政治社会各个方面的权力垄断。即民间力量前进、国家部门权力后退。 只有民间组织放活和发展，农户才能有效降低生产、交易成本，规避市场风险，最大可能的增强同大资本的谈判能力和经济收益；只有民间组织的放活和发展，乡村社会的管理才会高效低耗，实现“政府只管该管的事，不该政府管的事民间自然有组织去管”才有可能性；只有民间组织的放活和发展，民主政治才有组织保障，才可能有公正的民主。村民自治在农村搞了十几年，收效不大的原因也就在于没有足够的民间组织资源；只有民间组织的放活和发展，法制社会才有基础，如果穷人不是生活在一定的组织之中，法律能够平等的保护穷人的权利？弱势的人没有组织的后盾，法律就会成为强势者欺负弱势人的工具。总之，民间组织是公民社会的基石。 放活基层政府——给乡村社会自治权。 当分田单干把农民从的体制中解放出来时，客观上已经把的经营职能让渡给了农民。中央随之在1983年作出决定，撤销和生产大队，建立了乡镇人民政府和农村村民委员会。至此，政社合一的经济高度集中、政治高度集权的体制消失了。随着经济改革开放的发展，民间力量在农村经济领域的主导地位的确立，客观上要求国家将乡村公共事务的决策权、管理权让渡给民间，80年代前半期还开展了村民自治、直选村主任的试点工作。1986年前后中央还一度考虑成立农会，直接选举乡镇长和乡镇自治的改革要求也提了出来（杜润生：《为农民享有同等的国民待遇坚持不懈的鼓与呼》）。但是，80年代的后期开始，农村“官权退、民权进”的步伐停了下来，有些方面甚至是背道而驰的，官方权力大举下乡，致使农村经济改革开放的成果遭受了巨大的损失，直接导致了九十年代农村衰落。应该说80年代乡镇体制改革的思路——“官权退、民权进”是清晰的、符合逻辑的、朝着总体改革方向前进的。 当民间组织发育成熟后，民间的力量会成为乡村社会的主导力量，乡村社会管理经济和政治的方式将随之改变，民主与法制将成为主要的管理方式和手段，建立精简、高效、低耗的民主自治政府将成为农民的必然要求。一方面要求建立民选、民管的自治政府；另一方面，要求县级政府放活乡镇政府。让县市政府和乡镇政府不再是“老子和儿子”的关系，而是法定的权义关系。进入上个世纪的九十年代以来，在中央政府三令五申的情况下，农民负担屡禁不止，乡镇政府的财政债务每年还是以200亿元的速度递增，这充分的证明，现阶段的基层政府既不能“执政为民”，更不能“权为民所用”，解决这个难题的途径就是扩大人民的权力，最终就是实现乡镇民主自治。 假如我们肯定改革就是要革除旧体制的弊端，那幺，乡镇行政体制改革就必须按照农村改革必然的逻辑进行下去——在进一步扩大农民权益，努力提高农村组织化的同时，积极稳步推进乡镇自治。

四，重新确立“相信群众、依靠群众、以民为本”的改革方针是乡镇体制改革的关键 80年代的农村改革是群众主导的，80年代的中央一号文件基本的调子都是“尊重人民群众的首创精神”，“鼓励敢闯、敢冒、敢试、敢为人先改革精神”，“坚持三个有利于的改革标准”。但90年代的农村改革却是官方主导的，90年代的中央文件基本的调子都是“坚决禁止、一律不许”，“稳定压倒一切”，“和中央保持高度一致”。 80年代的农村改革鲜明的特点就是相信群众、依靠群众、以民为本。90年代的农村改革，走的是精英路线，鲜明的特点是专家设计、以官为本。80年代没有人担心农民会造反，90年代农村改革总有人担心农民会造反，“稳定压倒一切”成了反改革的钟馗，“稳定”压倒了改革。谁的“稳定”？维护什幺样的稳定？实际上是为了官本位体制的利益固化。 “情为民所系、权为民所用、利为民所谋”就是以民为本。如果一切从人民群众的根本利益出发，我们担心农民造反吗？我们不担心农民造反，才能做到相信群众、依靠群众。以民为本的改革，是人民群众主导的改革，是为了最广大人民群众的根本利益的改革，只有这样的改革才能聚积起无穷无尽的动力，这样的改革才能成功。 中国这幺大，各地的情况千差万别，不能指望什幺人设计出万能的乡镇体制模式和操作范式。改革需要“尊重人民群众的首创精神”、“鼓励敢闯、敢冒、敢试、敢为人先的改革精神”。对一线冒出来的改革实践，要鼓励、要支持、要总结；对一线的改革人物要爱护、要保护、要重用。担心改革、害怕改革，说明官本位占了上风；限制改革、压制改革，说明我们走到了人民利益的对立面。 现在乡镇体制改革实际存在两种力量的较量和两个体制的选择：两种力量就是官方权力和民间权力，两种方向就是官本位体制和民本位体制。上个世纪的改革实践证明：“以民为本”，人民主导改革，改革就会成功；“以官为本”，“精英”主导改革，改革必然失败。 重新确立“相信群众、依靠群众、以民为本”改革方针，是推进乡镇体制改革深入健康发展的关键。对此，中央应该有一个正确的选择。 五，果敢推倒第一块多米诺骨牌——取消农民负担，是推倒官本位体制的突破口。 农民负担既是乡镇收刮体制存在的理由，又是乡镇收刮体制存在的经济基础。收刮体制的存在既是官本位体制的存在理由，又是官本位体制存在经济基础。只要官本体制的存在，民主容易成为欺骗人民的招牌，法制容易成为桎酷人民的工具，市场容易成为权力和资本合谋的平台；只要官本位体制的存在，中央转移支付的资金就难以用到老百姓的身上，公共财政就难以建立起来，服务型政府是一个无法兑现的白条，建立公民社会就是一个无法实现的目标。 取消农民负担后，乡镇的财政来源主要就是上级政府的拨款，乡镇政府的利益和人民的利益就具有一致性了，向上级争取资源是乡镇政府和民众的共同目标，向上级争取资源的理由是为本乡人民服务。取消农民负担后，收刮体制就没有了合法性和经济基础，乡镇政府必然转向服务型政府。在另一个层面，当县级政府不找乡镇政府要钱了，而是反过来给钱，县长对乡长的要求主要就是把下拨的有限资源用好，谁当乡镇长对县长而言不是特别重要，只要人民满意就行，这时县政府和人民群众的目标也是高度一致的。民选乡镇政府、让人民群众监督管理乡镇政府才能顺理成章、水到渠成。同样的道理，当乡镇政府不找农民收钱了，谁当村长对乡镇长不是很重要，只要农民满意谁当都行，这时村民自治就顺理成章、水到渠成了。当村长和乡镇长都是民选民管的，当乡镇政府和县级政府不找小农要钱，而是给钱时，官方控制乡村社会最佳的选择是提高民间社会的组织化水平，以降低乡村社会的管理成本；反过来，乡村社会组织化程度的提高，民间力量得到增强，有利于一个健康的市场经济的、民主的、法制的、公平公正的自治为主的乡村社会的建立。 国家财政每年增收2000－3000亿，合法的农民负担每年才几百个亿，取消农民负担，向中西部农村转移更多的财政资源是完全可能的。中央应该毫不犹豫的取消农民负担，推倒乡镇行政官本位体制的第一块多米诺骨牌。可以断言，农民负担取消后，农村改革会迎来一个新阶段。 六，改善和加强党在农村社会的领导，是乡镇行政体制改革的政治保证。 乡镇行政体制改革不能不涉及党的基层组织的领导地位和党的基层组织的内部改革问题。党的基层组织的领导地位要与时俱进。未来乡镇要建立民本位体制，那幺，党的基层组织和党直接领导下的群团组织（妇联、共青团）必须加强自身的民间性，回到民间去，成为民间组织。党的领导就是依法领导人民选举政府、监督政府、罢免不合格的政府官员，实现党政分开。党的基层组织始终要站在人民群众中间，始终同人民群众同呼吸共命运。党的基层组织不能站在台上代表人民，要站在人民中间领导人民、代表人民。党的基层组织必须坚持做到：领导人民给政府授权但不揽权，领导人民监督政府工作但不参与政府工作，领导人民收回腐败政府权力但不恋权。党组织要加强自身的建设，党应该由人民群众中的最优秀分子组成，始终保持党的纯洁性和先进性。党的基层组织首先要成为民间组织的领导核心，党的领导要通过领导民间组织来实现。党的基层组织必须带头示范民主，通过党内民主引导乡村民主政治和民主文化的建设。 党的基层党委和党领导下的共青团、妇联会以及其它民间组织的领导人为主组成乡镇的人民议会，人民议会决策乡镇的重大事务并提交人民代表大会表决，再交乡镇政府执行。 党的基层支部和党委的成员，不能吃皇粮。党的组织的经费主要来源党费和党产的收益，也可以以党组织的名义承接政府的公开招标工程，发动党员义务参加工程建设而获得经费。 党的基层组织的人民性、群众性、民间性、先进性是乡镇行政体制由官本位向民本位转变的政治保证，更是乡村社会向民主自治社会转变的组织保证。 七，坚持“两手抓”，两手都要硬，是乡镇行政体制平稳“转制”的有效措施。 乡镇行政体制改革，就是由收刮体制转变成服务体制，由官本位体制转变为民本位体制。实现这种转变最难的是现有干部的角色转变——官转民。对很多吃惯了皇粮的人来讲，这是一场深刻的革命。革命不是请客吃饭，要想进行这场革命，就必须要有革命的措施。要坚持两手抓，两手都要硬。一手抓民主。要通过民主选举的方式搬掉铁椅子，打破终身制，建立民权政府。那些只选举干部、不选掉干部的“口袋民主”不是真正的民主。选上是官，选不上即民，老百姓说了算，才叫民主。对原公务员队伍中的优秀分子要遵照民意保留一批，对选不上的就得“官转民”，按照国有企业职工下岗的政策赎买一批；另一手抓反腐败。对那些利用权力违规违纪安插亲友吃财政的领导干部，视其违规违纪安插亲友多少和本次改革中的表现，确定对违规违纪领导干部的处理，清退一批；对有犯罪的要打击，有犯罪的且对抗改革的要严打一批。 一方面要保持强大的政治压力来推动改革；另一方面要依靠群众、发动群众，用民主的力量排除官本位的阻力。 两手抓，两手都要硬。采取“留一批”、“买一批”、“退一批”、“打一批”，彻底的消化掉原有体制的人员包袱，平稳实现体制转变。 在县乡社会里，只要农民稳定了，农民有了积极性，农民成为改革的主导力量，其它任何力量都不足以对社会稳定构成威胁，更不可能阻止社会前进。