世界主要国家风险监管方式与新巴塞尔协议的协同性浅析

一、 国际银行监管协议的几个焦点问题：

巴塞尔规范的经济权限与协调范围

金融业务的国际化使金融主体的经营行为越来越紧密地与世界各国与地区的经济联系起来，金融业务的复杂性造成近十年的金融危机已经影响了世界的经济安全。金融监管在各国经济安全中起到的作用越来越重要。金融监管制度也必然走向国际化。

各国在金融风险进一步国际化过程中探讨从职能、功能与操作上都能够适应国际规范的金融监管模式显得极为重要。

1.巴塞尔国际金融监管规范的难点：国际规范与金融超越国家的国际监管

第一，巴塞尔委员会为国际的非权力组织：不具有国际法效力的文件

巴塞尔委员会不是一个超越成员国政府的国际组织，但是，它是当前世界上唯一具有权威性与广泛性影响的组织，它具有经济的影响与干预能力，却不具有经济强制力的国际机构。因为，巴塞尔协定不是一个具有等同于国家所应该遵守的具有国际法效力的法律文件，但是，此蓝本的指导性对各个国家的金融监管行为及对未来国际金融领域经营管理协调是具有不可忽视的战略意义。

所以，各个国家采取何种监管模式与制度以协同于巴塞尔监管规范成为该协议是否取得良好效果的关键。

第二，巴塞尔协议的权威性：协议规范是各国的监管标准的指导性文件

巴塞尔银行监管委员会作为十国集团国家银行监管当局的组织，1988年制定的巴塞尔协议被世界100多个国家所采用。1998年，巴塞尔委员会全面修改协议，新协议于2003年底定稿，并于2006年底在十国集团开始实施。2004年7月31日，新资本协议第三稿已经征求完世界各国银行监管当局的意见。

这些规则与制度的制定是国际社会对金融市场进行规范的预定思路与规划，金融业经营对世界各国与地区经济所造成的影响约束在可调控的范围内。

2.巴塞尔新资本协议的几个原则：巴塞尔协议的三大支柱

第一，巴塞尔新资本协议涵盖的三个内容。1987年12月10日，国际清算银行金融监管委员会召集十国集团成员（包括：美国、英国、法国、联邦德国、意大利、日本、荷兰、比利时、加拿大和瑞典，以及卢森堡和瑞士）在瑞士巴塞尔召开了12个国家中央银行行长会议，通过了《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的建议》。1999年6月3日修改征求意见稿出台，也就是《新资本协议》，初稿于2001年初正式公布。

新巴塞尔协议的三大关键内容涵盖三个最基本的原则内容：

原则一：资本充足率要求；

原则二：外部监管原则；

原则三：信息披露的市场纪律。

其中居于核心地位的为银行经营的最低资本充足率要求。

第二，巴塞尔新资本协议的三大支柱：世界各国与地区协同国际规范的原则

原则一：资本充足率：最低资本充足率实施方式分析。巴塞尔新资本协议三大支柱的首要原则是最低资本充足率，巴塞尔协定将该比重的评价标准纳入了包括信用风险、市场风险和操作风险的全新的基础之上，同时协议又对风险的难度与种类作出的可供选择的指导性思路与方式。

巴塞尔新资本协议规定各国银行资本充足率应该最低不低8％的要求。资本协议要求各国银行应该使用先进的风险计量方法评价风险等级，从而确定资本充足水平。协议建议各国银行可以采用内部评级确定风险函数计量加权风险资产。

原则二：外部监管：央行监管流程与外部监管分析。2001年通过的《新资本协议》中规定了外部监管原则。《新资本协议》文件规定：“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度。这应包括对授权和职责分配的明确安排；将银行承诺、付款和资产与负债账务处理方面的职能分离，对上述程序要进行交叉核对资产以保护完善、独立的内部或外部审计，以及检查上述控制措施和有关法律规章遵守情况的职能。”

金融机构能否有效地建立起来符合“巴塞尔新资本协定”要求的内部风险控制的外部评级体系关系到金融安全与风险的规避效果。

原则三：市场约束：信息披露与市场纪律分析。

第三支柱规定了金融风险监管的市场纪律原则，它要求金融机构可靠而及时的信息披露。

巴塞尔委员会提出市场纪律主要目的是为强化资本监管提供真实可靠的信息支持。为此《新资本协议》在适用范围、资本构成、风险暴露的评估和管理程序以及资本充足率四个领域制定了更为具体的定量及定性的信息披露内容。巴塞尔委员会建议，任何具有一定规模的国际银行需要全面地公开披露核心及补充信息。在披露频率上，委员会建议：“至少在每半年披露一次；对于过时就失去意义的披露信息，如风险暴露，最好每季度一次；不经常披露信息的银行要公开解释其政策”。同时，委员会鼓励利用信息技术等手段，多渠道披露信息。

3.巴塞尔新资本协议的协同性要求：各国监管方式协同于国际规范

第一，各国金融监管兼顾对世界金融领域的影响。各国金融监管方式本是其经济范围的问题，但是，全球经济的一体化的浪潮下，金融业经营与管理已经跨越一个国家的范围并对整个世界产生影响，在这种情况下，各个国家规避本国风险的同时必须考虑到波及国际金融市场的问题，所以，协同国际规范、化解金融风险要求各国的金融监管方式与世界金融规范相接轨。

第二，各国金融监管使得本国金融运营符合国际规范与惯例。各个国家基于不同的国情特点，其金融监管体制与模式是不同的，所以，其金融监管方法千差万别。各个国家与地区的金融机构要维护本国与国际金融市场稳定，必须遵循国际惯例，才能赢得本国经济在国际上的发展空间。所以，各个国家在范围内的监管模式必须切实遵守巴塞尔新资本协议所确定的三大原则是本国经济发展的必然要求。

第三，各国家协同于巴塞尔协议监管方式的差异性。各国的实际情况不同，所以，协同于巴塞尔协议的方式不同。发达国家与地区的协同方式会更接近一些，而发展中国家需要考虑本国国情，在完成金融业的内部改革走向国际化经营的过程中速度要慢一些。所以，各个国家根据自身的国情特点采取的监管方式是千差万别的。

二、世界主要国家与新巴塞尔协议的协同方式与机制

1.西方发达国家的金融监管模式与运行机制：巴塞尔协议的协同性分析

第一，西方发达国家金融监管的协同性机制：美国为代表的立法监管模式

以美国为代表的立法监管模式的内涵是政府通过立法建立政府法律条文与专门机构完成监管的过程。它特点是：政府通过法律与法令进行严厉性的、对违反法律制度的行为采取具有惩罚性的监管方式。比如：美国于1980年颁布《对存款机构放宽管制与货币控制法》;1982年颁布《加恩・圣杰曼存款机构法》;1991年美国的金融机构危机处理政策发生了很大变化，金融监管进一步加强，颁布了《联邦存款保险公司改善法》(FDICIA)。

第二，美国金融监管制度协同取向分析：监管机制与巴塞尔三大支柱原则的协同性分析

美国监管制度与方法较为成熟，更多地能够体现协同巴塞尔新资本协议的要求，并且系统化程度更高。

A、资产安全性的监管：美国为保证金融机构资产的安全性，增强美国银行与金融机构抵御危机风险能力，1991年制定了《联邦存款保险公司改善法》(FDICIA)，包括三方面原则的改进：

首先，废除了“太大的不能破产”的原则。

其次，提出了处理成本最小化的原则。它意味着只有在最小成本的条件下才可以选择收购继承或资金援助的方式。

最后，引入早期纠正措施。早期纠正措施是联邦存款保险公司根据金融机构的风险权重将自有资本分为5个档次，在自有资本与总资产的比率低于2%时在90日以自动进入破产程序。

B.金融经营的风险评价体系。美国金融监管组织对银行经营状况的评价采用较为系统与成熟的方式。机构在对一家银行的盈利进行分析时考虑如下几方面风险因素，主要包括：

美国评价金融机构经营的盈利性考虑的风险因素

美国金融监管机构稽核与评价金融机构经营状况使用的指标

C.金融机构危机的处理方式：美国在处理金融机构资产危机的时候主要采取两个方式，一种是清算关闭方式，另一种是稽核促进延续经营方式。前者指关闭金融机构实行清算金融机构资产清算与核算；后者指供资金援助支持金融机构。资产负债的收购继承方式通过招标方式选择健全的机构,由健全机构收购破产机构的资产与负债,继承所有的资产与存款等。

美国金融监管当局处理金融机构危机：保证资产安全性与可靠性的方式

第三，美国金融监管机制与新巴塞尔协议三大支柱协同性的评价

A.美国立法监管的协同能力评价：

美国金融监管当局形成了较为系统的风险评价指标体系保持金融机构的安全性，并且内外监管配合，不仅内部控制机制科学、系统，同时美国监管当局还采取了较为全面的手段对金融机构在经营、危机、日常稽核等方面加强全面评估。

B.西方监管方式比较：美、英特征比较与评价

历史上，西方发达国家的金融监管模式从宏观上划分为有两类，即：英国为代表的道德劝说型模式与美国为代表的立法型模式。

采取类似英国的道德劝说型模式国家包括加拿大、澳大利亚、新西兰等国家，这种监管模式体现为以非制度化与非法制化特征，主要采取以社会观念评判标准为基础，通过道义指导来完成；而美国为代表的国家主要包括日本及其他欧洲大陆国家，却体现为事事严谨，以法制作为有依据的执行手段。通过立法建立政府专门机构，通过法律与法令进行严厉性的、对违反法律制度的行为采取具有惩罚性的监管方式。从促进金融监管遵循国际规范化要求的角度立法监管的效能从各个方面都是优于劝说性监管方式的。

C.立法监管的趋势：代表了国际金融监管方向。由于金融领域国际化经营的深化，金融监管法制化步伐进一步加快，以美国为代表的立法性监管成为当前金融监管的主流趋势。英国为代表的模式逐渐开始向美国为代表的模式靠近，增加监管效力。从总体上说，美国式的立法型金融监管模式在协同巴塞尔协议的力度上更具效力。

2.后发展历程发达国家――日本金融监管方式与巴塞尔规范的协同性分析

第一，后发展历程的发达国家日本金融监管方式：强化监管干预力度的改革。

日本为后发展历程的发达国家，其金融监管体系具有代表性。以“四小龙”为代表的金融监管体制基本上借鉴了日本的模式。

日本金融监管体制改革是针对金融危机后日本政府充分注意到金融管理权力强化的基础上进行的，新的监管体制主要体现如下几方面特征。第一，日本政府加强了金融监管的独立性，独立出专门监管机构金融厅。

第二，日本政府改革分业监管传统，构建混业监管机制，同时在机构设置上作出了配套改革。第三，发挥以往专业性分业监管部门与人员能力的同时，平衡监管权力并协调监管职能布局以适应混业监管需要，强化金融监管的统一、协调与集中原则；第四，加强政府对金融机构的干预力度与效力，在特殊的情况下采取类似重组等非常措施保证金融安全。第五，增强职能监管中的信息沟通与披露。

第三，日本的金融监管机制与巴塞尔三大支柱作出的功能性适应的分析

日本政府在改革金融监管体制，强化市场化运作机制的过程中，采取了如下措施以增强金融监管的效率与效力。

A.设立专门的监管部门，强化政府制度化监管手段。在机构设置上日本于1998年6月设立了直属总理府的金融检查厅，同时增设金融服务检查官一职。金融厅与兼容服务检查官员需要对金融机构的信息披露、金融操作行为、金融日常稽核与财务经营状况，以及人员违规行为进行调查与处理。

B.日本对金融机构进行大规模调整，增强其安全性与抵御风险能力。日本已于2001年完成了若干金融机构重组行为，组建了资金更为雄厚的四大银行集团，包括：三井住友、三菱东京、UFJ、MIZIHO（惠穗）。

C.推行金融机构的现代企业制度，分散经营风险。政府推动以减少银行机构间的互相持股，从而降低金融机构的经营风险。日本政府设立特殊买进机构填充与注入资金以支持银行消灭互相持股的改革。

D.日本金融监管坚持双重监督及稽核制度。日本财政部主要依据银行法和其他法规行使其检查权，央行则对金融机构实施现场稽核。

E.日本金融机构开始使用了严格的评级制度。评级制度主要着眼于银行资本金的充足性及其对各种风险的控制能力。评价指标与评价级别作出如下设置：

日本中央银行监督及稽核的特点：开始注重风险评价与管理。

日本通过建立共同风险回收机构，并设立共同基金应对金融机构资产危机与风险。日本政府的作出了如下的步骤：

第四，日本金融监管改革与巴塞尔三大支柱功能性适应评价

日本虽然在战后由美国对其金融体制进行了全盘改造，但是受到经济体制与模式的制约，其原有的金融市场还是相对封闭，并且日本历来讲究强政府对金融业的干预，所以历史上的金融业监管存在分业经营与监管与国际一体化混业经营趋势的鸿沟，从而造成日本金融机构经营效率低、竞争力差，同时日本金融监管模式落后，体系不健全，这种状况是难以与欧美等国的金融监管体系相提并论的。

但是，日本金融监管体制的改革从基本面上开始走向符合国际规范化监管与运行的态势，并且监管的国际适应性机制将会逐渐完善。

3.新兴工业化国家金融监管机制：韩国的金融监管适应性机制

第一，新兴工业化国家金融开放体制情况：不同开放进程国家的风险与安全

针对后发展历程国家来看，我国学界对其金融开放进程划分出了四种模式：

一揽子对内对外开放(如智利、乌拉圭、阿根廷和东欧国家)。

我国学界认为：根据风险抵御程度为基础的分析，这四种模式的派序为：“模式一；模式四；模式二；模式三”。

第二，新兴工业化国家――韩国金融监管机制：巴塞尔协定功能性适应分析

A.韩国“四加一”的综合改革：金融安全的强化。韩国金融安全的强化所采取的是“四加一”的方式中的“四”是指金融机构、公司、公共部门和家庭部门的全面重组和改革。“加一”代表政府承诺市场的开放，特别是资本市场自由化和鼓励外国直接投资政策。

B.韩国金融监管改革强化市场自律原则。针对市场自律性原则采取了对金融机构信息披露的要求；在强化金融安全上进一步抨击了“太大而不能倒闭”的观点，以强化金融机构对市场机制适应性与金融机构生存能力的国际挑战。

C.政府强化监管的制度化体系。一方面韩国建立于自律性监管与外部监管结合的基础上，以监管机构为核心建立了对银行信息真实性披露、资产安全评估、盈利性能力评价，及客户风险、财务风险与相关市场风险的评价体系。

D.强化金融机构资产危机的监管方式。涉及的手段延续了金融危机后的不良资产的回收、内部转移、转售等内容。并直接派员对债务人的生产经营活动实施监督管理。主要采取如下手段：

金融监管机构要对处于资产危机的经营机构进行管制的强化手段

E、风险评价与信息披露的完善。韩国对金融危机所造成经济损失心有余悸，对金融风险建立了前期的控制系统，包括：前期信息分析与评价、不良状况与危机预警系统、监管与干预方式体系、事后处置等一整套系统。

韩国金融监管部门建立健全的业务经营与风险防范的平衡制约机制后，纳入了如下风险评价与监管的指标。

韩国金融监管部门关于资产安全、风险评价监管的指标设定

第三，韩国金融监管机制与巴塞尔协议三大支柱功能上的适应性评价。

东南亚金融危机后，韩国不仅对金融监管体制作出了大幅度的调整，同时也对金融监管的评价体系作出了细致的规划。韩国通过建立了切实可行的风险监管体系强化以风险为基础的监管。韩国的金融风险评价体系细化至风险的划分、计量方式、分析与评估手段等内容。这些内容是针对金融运作更加适应市场化运行基础上进行的，目的是能够更适合于应付金融危机的脆弱性。韩国的监管改革在很多方面对巴塞尔新资本协议的三大支柱作出了功能上的适应。但是，基于韩国的具体国情，韩国的金融监管机制在协同巴塞尔新资本协议基础上完成抵御国际金融风险的过程中还有待较长时期的磨合。

（作者单位：特华博士后科研工作站、复旦大学）