中国特大城市建设投融资现状与展望

摘要：近年来中国城市建设投融资结构已经发生较大变化，投资主体多元化趋势日益显著，但投资主体多元化格局尚未完全形成。因此必须创新投融资模式，探索城市建设投融资长期有效的融资途径，稳步推进特大城市建设进程。本文在研究城市建设投融资主体与渠道基础上，对我国特大城市建设融资创新融资模式与渠道进行展望。

关键词：特大城市；市政收益债券；公私合作投资模式

城市化是中国经济社会发展的主要动力之一。城市发展使城市建设规模迅速扩大， 城建投融资需求快速增长与供给短缺的矛盾日益凸现，在特大城市建设过程中表现尤为突出。破解城市建设投融资难题， 研究相应对策， 对于加快特大城市建设与促进特大城市健康可持续发展具有重要意义。

一、中国特大城市建设投融资主体与渠道

城市建设投融资结构主要依据其资金来源不同分为国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金五种。近年来随着我国经济快速发展、收入水平提高与金融市场日益完善，城市建设融资结构已经发生较大变化，投资主体与融资渠道多元化趋势日益显著。

（一）中国特大城市建设投资主体

1.政府投资主体。政府投资主体是指由政府信用派生的投资主体，也就是由政府部门衍生的投资主体。这种投资主体，其信用可能独立于政府信用，也可能依赖于政府信用，主要是以土地财政、政府融资平台、地方债发行与政府担保信贷等形式存在。目前政府类融资主体融资渠道和融资模式较为单一，目前政府类投资主体的主要资金供给渠道是政府财政和银行信贷，股权融资和债券融资的比例还比较小，信托融资、租赁融资、资产证券化融资、风险投资基金融资等融资工具也很少被应用。

2.民间投资主体。民间投资主体是指完全独立于政府信用的国内投资主体，包括民营企业和个人投资，具有增长潜力大、投资效率高的特点。这种方式适合于我国各个地区城市基础设施经营性项目。目前我国民间投资所占比重尚小，但从长远来看它将成为特大城市建设资金重要来源。因此必须采取措施积极鼓励和引导民间投资。

3.外资投资主体。目前在利用外资进行城市基础设施建设方面成功的案例还很少见。通常，在健全的投融资体制中可以从以下外国政府贷款、国际金融组织贷款、国外商业银行贷款与国外民间资本的直接投资四个渠道获得国际资本。

（二）中国特大城市建设融资渠道

我国特大城市建设主要融资模式具有多元化特征，主要有财政专项与政府性基金融资、土地出让融资、信贷融资、信托融资、国外融资等多种类型。

1.政府财税及基金专项融资。基础设施和公共服务具有很强外部性，仅依靠市场力量难以完成融资任务，政府必须要在投融资过程中发挥重要作用。地方税是地方财政收入的主要来源，也是调节地方经济发展的工具，同时也是城市建设重要融资形式。2011 年的地方财政收入中，税收收入占80.52%，非税收入占19.5%；主要税种中，营业税、增值税、企业所得税占比居前，三者共占地方财政收入的52.32%。

2.土地出让融资。20世纪90年代中后期以来，随着土地有偿使用制度的推广，各地逐渐步入土地财政型经济发展模式，即通过土地开发与市政建设带动土地升值，再通过土地转让或拍卖，获得资金用于城市建设。2011年以来，随着第三轮房地产市场调控到来，房地产市场不景气，土地出让金收入增长趋缓，占财政收入比重大幅下降，但仍为地方财政收入主要来源。

3.信贷融资。城市基础设施融资的银行信贷渠道打通后，信贷资金因来源稳定、手续简便、灵活性强等特点受到城市政府的青睐，因此成为城市基础设施重要的融资渠道。随着经济金融的发展，金融脱媒趋势日益显著，国内银行贷款占城市基础设施建设资金的比重呈下降趋势。

4.股权融资。国内证券市场的建立和发展是城市建设投融资渠道变动的重要特征。通过国内资本市场进行融资始于国内股票市场。早在我国股票市场建立之初，城市基础设施企业就开始通过股票市场融资。据统计，1993年以来仅主营城市基础设施建设的上市公司通过IPO就己在股票市场融资80.79亿元，募集资金投向城市基础设施建设各个方面。

5.债券融资。主要包括三个方面内容：一是通过发行专项国债为城市基础设施建设项目筹集资金；二是通过发行企业债券筹资；三是通过发行可转换债券融资。长期以来债务融资一直是特大城市建设的重要资金来源。审计署公告显示，2010年底全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。虽然当前地方政府性债务尚不足以构成国家债务风险，但局部地区仍存在财政风险或危机可能性。

5.国外融资。据住建部统计，2011年基础设施领域利用外资488.7亿元，占全部投资的2%。我国是迄今为止世行贷款项目最多的国家。截止到2012年底，世界银行共向中国提供贷款约380亿美元用于约260个项目，其中80个项目仍在实施。世行贷款项目涉及国民经济各个部门，遍及大多数省区。

二、中国特大城市建设投融资发展展望

（一）中国特大城市建设融资结构比例变化分析

改革开放以前，我国城市建设完全由政府包办，不允许其它资金进入，不存在社会融资渠道问题。改革开放后，城市建设大部分领域向非政府资金开放，融资渠道逐渐拓宽，见表1。

数据来源： 中国城市基础设施建设投融资改革研究报告，城市基础设施建设投融资体制改革课题组，中国建筑工业出版社，2002年11月第一版；建设部（住房与城乡建设部）年度统计数据。

因此整体来看，中国的特大城市建设投融资模式已由早期的政府完全计划控制、财政预算支付，逐步转型为财政资金引导、市场资金配合的市场化融资模式，然而政府投资主体地位仍没有根本改观，由社会各方资金共同参与特大城市建设基础设施建设的投资主体多元化格局尚未完全形成。

（二）中国特大城市建设投融资发展展望

当前中国特大城市建设进程中面临融资难题，以土地财政为代表的传统融资模式已经被证明缺乏可持续性。因此必须创新投融资模式，探索特大城市建设融资的长期有效的融资途径，稳步推进特大城市建设进程。随着现代金融创新不断深化，融资模式创新与融资渠道多元化必将成为未来特大城市建设投融资的主流，可以预见的创新融资模式与渠道有：

1.创造条件发行市政收益债券。市政债券是地方政府或其授权机构发行，筹集资金用于城市基础设施建设和社会公益项目建设的有价证券，具有信用等级高、融资成本低、资金来源稳定、融资期限长、强化债务约束、优化项目融资结构等优势。应允许地方政府发行真正意义上市政债券，以纳入财政预算管理的显性直接债务取代隐性间接债务，改变地方债务管理的被动失控局面。

2.充分利用开发性金融工具。开发性金融把国家信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合起来，是实现政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵，有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。应以政府信用和开发性银行信用为基础构筑企业信用，以企业信用改善为条件，引导其他商业银行与企业建立信用关系，帮助企业吸引债券、股票等其他商业资本形式进入。

3.大力发展产业化基金。在政府的支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。

4.发展多层次资本市场。提高股权性资本的比重，利用好FDI（外商直接投资），聚合包括PE（私募股权投资）、VC（风险投资）等在内的各种性质的投资，鼓励转变债务为股权的金融创新，切实改善金融服务投资的功能。

5.深化财税改革，重塑地方财源。完善分税制财政管理体制，尽量做到财力与事权相对称，为特大城市建设健康发展提供财政体制保障。研究调整现行城镇地方税体系与管理体制，整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种，适时开征物业税或综合财产税等新税种，形成与城镇税源结构特点相符合的税制体系，为城镇建设和公共服务提供稳定的财力。

6.发挥财税引导功能，促进城市群发展。城市群是我国推进特大城市建设的主体形态，要大力消除要素在城市间配置的障碍，为城市群发展创造良好外部条件。应清理各城市自定的财税优惠政策，防止恶性竞争。按照各区域产业特色和分工，制定区域与产业相结合的优惠政策，避免过度竞争和重复建设，走合作发展之路。此外还应建立城市间财政、税收利益协调机制，成立城市群财政协调的工作机构，建立经常性联系制度，加强税收征管与税务稽查协作。

7.大力推广公私合作（PPP）投资模式。公私合作（PPP）模式为政府部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，大致分为3种类型：外包、特许经营、私有化。这种模式更应该注重从管理机制角度为特大城市建设建设提供基础设施、公用事业和公共服务产品，而不是仅仅通过公私合作为特大城市建设建设融资。从国际经验看，特大城市建设进程中三个方面的投资都经历过政府投资到私人投资再到目前被发达国家或发展中国家广泛采用的公私合作的模式投资。（作者单位：首都经济贸易大学）

参考文献

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