对全面提升财政审计工作质量的思考

《审计署2003至2007年审计工作发展规划》(以下简称规划)，全面阐述了今后审计工作的目标。规划指出,今后的财政审计就是要突出“一个重点”、实现“两个转变”，形成“两个拳头”。作为审计署的派驻地方审计机关的特派办，如何把握规划实质, 转换角色，全面提高财政审计质量有十分重要的现实意义。

一、把握五年规划的精神实质，充分认识财政审计出现的新问题。

（一）要充分认识经济发展与公共财政体制滞后的矛盾。改革开放的二十年来,我国经历了计划经济、有计划的商品经济到市场经济体制的过程,财政体制发生了较大变化,为改革开放和社会主义事业提供了坚强的财力支持。随着市场经济的进一步深入，特别是我国加入世贸组织，我国财政体制与市场经济的客观要求尚有距离，体制缺陷初显端倪。财政改革长时间主要集中在收入分配领域，财政支出改革管理方面的改革以显得严重滞后，传统体制下形成的一整套管理模式和管理手段在很多方面得以延续下来。财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端依然存在。财政体制是财政审计的重要载体，它的存在和完善程度在很大程度上将制约财政审计的作用，同时，会对审计工作带来一定的困难。从财政审计的发展过程看，我们从初期的以审计条例为依据的“上审下”发展到以审计法为根本依据的“同级审”并兼顾“上审下”,但问题依然不少,需要认真研究.

（二）财政审计制度存在一定缺陷。目前，我国建立了与我们的国情适应的审计模式,主要表现为：一是有利于审计工作贴近政府出台的改革措施和工作重心，围绕经济工作中心，服务大局。二是时效性比较强。三是有利于各级人大支持和监督审计工作。四是可以使地方审计机关与上级审计机关进行业务交流和指导，使资源共享。但是，目前审计工作存在的问题也不容忽视。一是审计工作容易受政府领导的影响和左右。二是中央审计力量不足，财政审计的范围覆盖面小。因此，调整和整合审计资源、加强地方特派办的力量是解决这个问题的当务之急。三是财政部门对审计工作的认识和配合不理想,不可避免的与审计工作存在一定范围的矛盾。同时，由于受审计力量及时间的限制，审计以往偏重于资金的静态审计,对财税部门的内控制度不能进行全面的符合性测试，审计工作处于就查帐而论事。五是人大监督与审计监督需要进一步进行新的尝试。

（三）财政法律法规和审计处理法规存在缺陷，制约财政审计向纵深化发展。在实际工作中,往往出现一些审计事项和现行法规的碰撞或是似而非的问题。究其原因是法律法规的非透明性和不配套性造成的。以财政法规为例,《预算法》应该是财政部门的“根本大法”,是指导财政工作的灵魂,也是审计的主要法律依据。但是,国家同时以法律、条规的形式,对一些支出项目如农业、教育、科技、计生、文化宣传等项目要求必须保持一定的增长数量和增长水平。这些措施起到了一定作用,但也在较大程度上使财政资金被肢解后或瓜分,如果财政内部管理较乱,会使《预算法》的法律效果软化。另外,从《预算法》及实施条例,还带有明显的计划经济的烙印,不能充分反映公共财政的需要,有许多不完善的地方。例如,《预算法》强调的主体是政府或中央部门，对财政部门的程序和具体的法律责任没有进行详细的规定,这在很大程度上制约了财政审计，特别是在定性处理上出现较大的困难.

《审计法》对财政审计而言，其中一个重要的标志就是审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其财政收支审计工作报告。随着审计环境的变化，审计法法理还存在一些疏漏和不足。一是审计立法中关于审计权限的规定不全面。二是没有充分体现和考虑全球经济和科技的发展趋势对审计工作的挑战。电子财政数据和资料的提供和索取成为一个争议,《审计法》没有涉及被审计单位对审计部门留有电子接口，使审计人员在进行电子测试时遇到技术困难。三是对通报、公布审计结果的权限较为狭窄，使审计监督和舆论监督没有很好的结合。四是对审计机关参与制定经济法律法规的制定权不明确，特别是在财政经济法律法规的参与、制定、修改和废止方面，审计机关的参与权、建议权和制定权没有体现，这在很大程度上制约和束缚了财政审计工作。

二、贯彻五年规划，全面提升财政审计工作质量

综观我国财政的发展趋势，就是要建立适应社会主义市场经济的发展的公共财政框架。在这个过程中，调整和优化财政支出是建立公共财政的一项重要内容。从我国财政发展情况看，财政支出结构严重滞后于经济的发展。其主要表现：一是财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存；二是国家包揽过多，财政不堪重负；三是支出“缺位”矛盾相当突出；四是财政供养人员日益加重；五是财政支出结构性差异十分突出；六是财政管理和控制机制尚未健全。因此，我国公共财政支出必须进行战略性调整，其核心就是解决财政支出“越位”和“缺位”的矛盾，建立起一个支出合理、内部结构有保有压、支出范围有效规范、管理符合现代市场经济要求的支出运行机制。按照《规划》要求，财政审计要实现“两个转变”,正是在全面审视了中国财政改革目标和总结了20年财政审计的经验后提出的富有针对性的工作目标。要实现和完成这个目标，审计机关重点应搞好以下工作：

（一）切实转变观念,实现财政审计工作方法的创新，树立财政审计一体化的大概念。财政审计一体化就是要将行政事业、农林水、固定资产投资、企业等内容纳入财政预算执行审计的范畴，整合审计资源,实现由传统的、单一的财政审计向各专业审计一体化转变，以便全方位、多层次的宏观反映整个财政经济活动中存在的问题。要这些要求，财政审计的总体目标要在工作的广度、深度和力度有全面的突破。广度上，要对一些重点部门、重点资金和重点项目必须作为重点审计的内容加以落实；对一般部门的审计要进行筛选、排列和科学抽样，保持一定的审计范围和威慑力,防止审计盲区的产生。审计深度方面，主要是着力于财政审计中出现的热点、难点、焦点和亮点上下功夫。具体说，要建立对财政、国税、国库和其他部门预算单位的中长期审计目标，突出重点。探索计算机审计和制度基础审计方法，逐步构建以内控制度测评和计算机审计为重要手段的现代审计方法体系。审计力度方面，主要是突出重点，敢于碰硬，在大案要案上下功夫，同时，审计的关口适当后移，把审计整改和落实摆到与反映问题的同等的位置上，保持审计成果的完整性。目前应着手对现有的财政审计制度进行矫正。（1）进一步理顺审计管理体制，建立审计监督协调和资源共享机制，提高工作效率。（2）调整现行财政项目年度计划，逐步建立财政审计目标责任制。（3）参考国际审计准则，建立统一的财政审计操作指南，规范审计行为，防止审计风险。（4）发挥“两个拳头”的作用，关注派出机构建设，进一步整合审计资源。全面推行财政审计一体化进程。实行敞开式、互动式的全程审计模式，进一步实现审计资源共享，提高审计效率。

（二）进行财政审计理论创新。目前,我们的审计理论还落后于审计实践。主要表现为：理论只注重于对理论学科自身的研究，没有更多的关注我国现实的审计操作、审计技术的应用；财政理论与财政审计理论油水分离，没有达到相互指导、相互借鉴和相互吸收的水融状态，这种状态造成了经济理论资源的浪费；审计理论特别是财政审计理论缺乏系统性和针对性，对未来的审计工作不能起到指导作用；全国的财政审计理论还没有进一步形成合力，没有形成公共财政审计理论的框架，理论支撑显得单薄；对国外财政审计理论了解不多，只限于介绍、诠释和认识阶段。因此，财政审计理论应当紧紧围绕五年规划，全面构筑社会主义公共财政审计框架。一是理论要有超前性，对我国建立社会主义公共财政的理论进行深入探讨，开展理论交流 ，相互补充。二是要有世界性。要针对世界经济全球化的特点，重点研究发达国家财政理论及审计理论，研究西方公共财政审计准则和质量控制体系。三是实用性。所谓实用性就是审计理论的研究要为实践服务，在未来的中国财政审计起到理论指导实践，起到实践升华为理论的作用。

（三）以十六大提出的“加强对权力的制约和监督”总要求，搞好法律调整，进一步促进财政审计工作向纵深化发展。法律调整的目的就是要解决审计体系的合法性、合理性的问题，充分实现依法审计的目的。首先，要对我们已有的法规体系进行反思、整理、完善，汲取世界先进审计的优秀部分为我所用。一是解决国家审计的独立性问题。二是要逐步解决审计公开的问题。体现社会主义公共财政的目的。在法律的调整中，要充分考虑现实性和对 未来的预见性，防范风险。重点应考虑国际财政审计的共同原则、我国监督体系、会计财经法律和经济技术法规的相关性，兼顾国际法律法规的兼容性.

（四）完善财政审计体系，提高干部的战略思维能力，实现工作的联动性。我们认为，财政审计与其他专业审计而言，其特点是充分反映国家审计的特点，其权威性、强制性更加明显.从目前的情况看，一是要重视审计管理。管理涉及计划、人力资源、培训教育、工资福利、档案管理、思想教育等各个方面，需要从系统的角度全面创新，统筹考虑，使之成为提升审计质量的助推器。二是要全面提升审计领导体系建设。重点在领导才能、领导方法、领导战略、领导艺术、政治能力等方面上下工夫，全面提升审计领导水平，起到牵一发而动全身的作用，为全面提升审计工作质量起到事半功倍的效果，真正体现“主题”和“灵魂”的作用。三是要抓审计队伍的建设。财政审计涉及面广，层次高，反映的问题比较复杂。因此，光熟悉财政知识和审计技能还远远不够。应立足长远，改革现有的教育培训模式，实行以职业道德、政治思想和专业技术等为主要内容的强行培训和终身教育制度，将年度培训和年度业绩想结合，建立以资格认证为中心的人才选拔机制，建立起一支熟悉财政理论、审计技巧和宏观管理的复合性人才和队伍，达到来之能战，战之能胜的目的。四是进一步探索审计方法的创新机制。对审计署驻地方特派办来说，关注所辖范围被审计对象的体制变化和管理水平，制定相应的审计方法十分必要，特别是探索计算机审计和网络审计，对提高工作效率大有裨益。

总之，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》博大精深，需要全面理解并贯彻落实。只要我们认真学习，在解放思想中统一思想，达到提高认识、理清思路，从本部门的实际出发，研究制定出具体的实施方案，就一定能够取得财政审计的新目标，为建立公共财政制度做出贡献。