浅谈对湖南农村养老保障问题的调查及思考

论文关健词:农村　养老保障　物质保障　老年服务

论文摘要:湖南作为一个农业大省，农村人口比例大，农村老龄化问题严重。以家庭为依托，以土地为生活来源的传统农村养老保障功能正日趋弱化，而适合农村的新的养老保障体系还未形成。解决农村养老保障问题应从农村经济发展水平与老年人的需求入手，充分发挥个人、家庭、集体、社会、社区邻里互助的积极性和主动性，多方面获取养老资源，在保障老年人得到基本生活照料的基础上，提供多样化和个性化的老年服务，构建一个包含多元化养老模式、多层次养老服务制度的混合型农村养老保障体系。

一、湖南农村养老保障的现状

2003年10月至2005年4月，我们采用结构式访问法和问卷法，对平江县、泪罗市、长沙县60岁以上老年人的养老保障进行了实地调查，发现:

1.传统家庭养老功能日趋弱化。目前湖南农村传统的农业社会已不复存在，农村社会正逐步走向工业化。随着工业化的发展，产业结构发生变迁，老年人拥有的技能、经验在生活、生产中的指导作用越来越小，家庭地位下降，传统家庭养老功能正日趋弱化。另一方面，随着工业化与城市化的不断推进，农村年轻人为追求预期收入的最大化，不断从农业地区流向非农业地区。农村大量的青壮年劳动力通过各种渠道流入并滞留在城市，直接导致空巢家庭、纯老年人家庭(两代都是老年人的家庭)、隔代家庭(祖辈与孙辈组成的家庭)增多。聚少离多，久而久之，代际之间感情的纽带就会松弛，从而使老年人的精神慰藉得不到满足，老年人的生活质量普遍下降。

2、耕地面积减少，收益下降，农村土地养老保障逐渐消退。从上世纪90年代开始，工业化、城市化进程造成耕地面积锐减。许多农村老年人失地后，没有生活来源，生活拮据，用于养老的积累更少。近几年农业生产成本出现增长的势头，而农产品价格增长幅度不大，农民收益得不到保障。农村老年人的主要生活来源多依靠种地，在耕地收益难以保障的情况下，以土地作为规避老年风险和老年人生活来源的可行性受到了制约。

3.农村社会养老保险制度缺陷多，保障水平低。农村养老保险制度是根据国家民政局1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》)实施的，这种农村社会养老保险制度在实际操作中出现了一些问题。一是覆盖面小，保险对象不合理。自20世纪80年代末开始，我国就已开始在农村积极推行建立农村社会化养老保险的探索，但参保人数却从1988年的8000多万减少到了2001年的5000多万人。通过调查，我们发现农村老年人主要生活来源靠社会养老保险的仅占4. 9% , 38. 7%的农村老年人不了解社会养老保险，已购买社会养老保险的仅占9. 2 %。养老保险参保对象主要是针对农村的基层干部(包括村长、村委书记、会计)，普通群众参与少。二是保障水平低，保险基金增值难。《基本方案》规定，农民缴纳保险费时，可以根据自已的情况分2元、4元、6元、8元、12元…20元等10个档次缴费。如果农民每月交2元，在缴费10年后开始领取养老金，每月可领取4. 7元，15年后每月可领取9. 9元，这点钱对农民养老来说几乎起不到什么作用。同时由于保险基金的增值与银行利率挂钩，近几年来，国家连续八次下调银行存款利率，利率水平已由1993年的10. 9%下降到2003年的1. 98%，保险基金的增值几乎成为不可能的事。三是供养标准低，五保供养落实难。目前五保供养制度也出现许多问题:一是五保对象应保尽保难，应保未保问题很突出。二是五保供养标准低。三县市的五保供养水平都是按照中央转移支付资金的标准执行的，即每人每年825元。随着物价上涨，生活水平提高，这种供养标准不足维持老年人的生活。三是全面落实五保内容难。调查中我们了解到，除了“保葬”外，其他“四保(吃、穿、住、医)”不同程度地存在问题，在一些地区，五保实际上已经蜕变为两保(保吃、保葬)甚至一保(保吃)。四是集中供养难。目前湖南农村共有应保五保户41. 04万人，集中供养的五保对象为1. 62万人，仅占应保人数的3. 96% 。

4.农村老年人的自我养老意识强，对家庭养老的期望值高。农村老人的日常生活来源主要依靠自己养活自己，很大程度上实现了自我养老。调查的三个县(市)，农村老年人大多从事生产性劳动或家务劳动，靠自已收人作为主要生活来源的占19.7%。老年人一般只有到了完全需要别人照料时才会停止劳动。这种“活到老，做到老”方式是建立在牺牲老年人利益，降低老年人生活质量的基础上获得的，不是“顺乎天命”的自愿行为，而是老人“迫于生计”的无奈选择。

家庭养老是人类最古老，也是最基本、最重要、最富有生命力的养老模式，农村老年人对其的需求也是最高的。通过调查发现，55. 7%的农村老年人期望家庭养老，47. 5%的年轻人愿意选择家庭养老。三个县(市)中，平江县农村老年人对家庭养老的期望值达62.0%，其次是泪罗市55.4%，长沙县49.7 %。可见，经济越不发达的地区，老年人的养老观念越传统，对家庭养老的期望值越高。这也说明传统的家庭养老适应了我国的乡情、村情、亲情，具有悠久的历史传统和深厚的社会心理基础。

二、建立健全农村养老保障体系的建议

老年人的养老需求是多层面的，一般可以概括为对老年人“经济上供养、生活上照料和精神上慰藉”三个方面。其中，精神慰藉是渗透在经济供养和生活照料过程中的，往往难以明确地分离出来。因此，从政策操作性考虑，我们将其分解为经济支持和生活照料两个方面。经济支持体系侧重为老年人维持基本生活提供稳定的收人，生活照料体系则侧重于为老年人提供日常生活服务，两者相互关联又相对独立，是保障老年人基本生活不可或缺的两个要素。

解决农村养老保障问题，应构建一个包含多元化养老模式、多层次养老服务制度的混合型农村养老保障体系，使农村养老保障的经济、服务压力化解在一个纵横交错的安全网络。

1.建立健全农村多元化养老保障模式。多元化的养老模式就是充分发挥个人、家庭、集体、社会、社区邻里互助的积极性和主动性，多方面的获取养老资源，主要包括“自我养老”、“家庭养老”、“集体养老”、“社会养老”四种养老模式。鼓励自我养老、巩固家庭养老。社会养老是国民经济发展到一定程度上实施的，国外成功经验表明，第一产业的gdp比重下降到15%，农业劳动力结构份额在20%以下，才可能全面实施社会养老。据调查，长沙县2003年第一产业的gdp比重为15.6%，而平江县、泊罗市第一产业的gdp比重分别为31.2% 、 27.9%，可见，在我国大部分农村地区没有实施社会养老的经济条件。而家庭养老是我国的传统模式，在农村养老中发挥着重要作用，可让有子女的老人在经济赡养、精神慰藉、医疗保障、生活照料等方面能够得到基本满足。因而，鼓励自我养老、巩固家庭养老仍是这些地区养老保障体系的重点。

经济条件较好的农村应发展集体养老、完善社会养老保险制度。集体养老和社会养老是对传统养老模式的突破，改变了农村老年人“养儿防老”的观念，对农村工业化、城市化的进程将产生积极影响，对自我养老和家庭养老功能弱化起到有效弥补。

2.发展多层次的农村养老服务体系。农村老年服务体系的发展应以服务需求为中心，目标是在保障老年人得到基本生活照料的基础上，提供多样化和个性化的养老服务。一要开发机构养老服务。养老机构的基本目标人群是农村五保对象，失去自立能力、需要长期照料的老人，自愿人住的健康老人。在当前农村敬老院的基础上，加大资金的投人，适当扩大敬老院的收养范围，逐步建立农村机构养老服务网络。一般一个乡镇要有一所敬老院，根据老年人规模和服务需求，可增设老年公寓及其他养老机构。条件许可的地方可建设高标准的社会福利院，供养一部分农村老人。让老人们在福利院不光老有所养、老有所医、老有所乐，还能老有所为，通过以敬老院自身的生产经营活动达到自给有余，既提高了生活水平，又减轻了贫困家庭压力、村社群众负担和财政压力。二要加强社区养老服务。俗话说:“远亲不如近邻”，邻里这一初级社会群体在传统的农村担负着“守望、共生”的重要功能，邻里之间的相互照顾包括家务劳动、老人小孩的照看等。农村社区养老服务应发挥农村邻里互助的作用，组织农村老人自愿组成的邻里互助小组，就近开展邻里互助服务，给有需要的家庭提供小孩的照看、老人的看护，充分调动社区老人的积极性，强化邻里的互助功能。三要完善家庭照料服务。家庭照料作为主要的养老服务方式，在中国将发挥更大的作用，而对照料人的支持服务是家庭养老模式得以延续的一个重要保证。一是通过社会舆论和宣传教育，加强晚辈对老人照顾的责任与义务，使家庭照顾老人形成良好的社会风尚;二是通过社会工作增进家庭的人际关系，解决各类家庭矛盾特别是婆媳矛盾，使家庭建立和谐的人际关系;三是在农村建立家庭助理式的社会服务，包括卫生打扫、做饭洗衣、看护照料等等，使一些经济条件较好的家庭减轻照料老人的负担。在农村社区内成立家庭照料者支持中心(可以依托村委会或农村社区服务中心)，为家庭照料者提供资源、信息咨询，组织照料者进行沟通交流和互助活动，并向社会传达照料者的声音，以获得更多的关注和支持。