公路应急管理体系构建和运行机制

1研究背景

我国是一个自然灾害发生频繁的国家，时常会遭受洪涝、台风、冰雹、地震等自然灾害的袭击。同时伴随着经济的发展和社会的转型，我国进入了突发公共事件的高发期，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的发生将呈上升趋势。民政部门统计，2001~2010年我国自然灾害及经济损失如表1所示：由表中数据可以发现，公共突发事件的发生越来越频繁，而其带来的危害也越来越严重，那么如何有效应对各类突发事件已成为当今各国所面临的一道难题。然而突发公共事件包含自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四种类型，有很强的随机性和不可预见性，.以我们目前的科学技术水平对于突发事件尚无法避免及准确预测，那么应急管理体系和各类应急预案是减少公共突发事件损失的唯一手段。交通应急管理是国家应急体系的重要组成部分，也是实现各类应急预案顺利开展的基础。如何加强交通应急管理，建立健全的交通应急管理机制，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是交通行业全面落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要内容。因此必须建立一套完整的交通应急管理体系，从管理、运行、保障、善后处理等方面对体系进行合理构建，以应对各类突发事件的挑战。

2公路应急管理体系关键环节

项目研究内容包括公路应急管理现状评价、国外应急管理体系经验分析、公路应急管理体系框架设计、公路应急保障能力建设、公路应急处置能力建设等5个方面。经过一年半的研究，本项目取得了以下代表性研究成果。

2.1公路应急管理现状评价

部分地区在公路应急管理体系建设实践中，结合当地实际情况，在公路应急管理体制、多部门协调机制、跨区域应急联动、应急保障能力建设等方面进行了许多有益的探索和尝试，积累了一些经验和做法，为强化我国公路应急管理奠定了实践基础。

（1）运转高效的多部门协调和联动机制是公路应急管理体系建设的关键。

（2）跨区域应急联动是保障公路网畅通的有力举措。

（3）加强信息采集与共享是应急管理体系有效运行的重要支撑。

（4）训练有素的应急保障队伍与合理的物资及装备储备是应急管理体系的基本保障。

（5）创新性地应用了一些有效的应急处置措施。

长期以来在我国公路发展过程中更为关注速度和规模的增长，但公路的管理水平和服务能力相对滞后，尤其是有效应对突发应急事件的能力尤为不足，公路应急管理中存在的问题主要表现在以下几方面：

（1）应急预案体系不健全，专项预案可操作性不强。

（2）应急管理工作尚未常态化，应急管理体制不健全。

（3）缺乏有效的沟通协调机制，应急处置效率低下。

（4）交通资源缺乏有效整合，应急处置队伍的专业化水平有待提高，应急管理资金尚未保障。

2.2国外应急管理体系经验分析

国外公路交通应急及运输保障体系的发展虽历经时间不算太长,且同其他成熟的应急体系相比仍有许多不完善之处,但在突发公共事件的应对过程中仍表现出了相当特点。

（1）充分发挥相关应急立法的先导作用。

（2）注重交通应急计划的制定与实施。

（3）建立健全交通应急及运输保障组织体系。

（4）普遍建立了以ITS为基础的公路交通应急系统。

（5）重视做好人力、资源、设施等多方面的保障工作。

2.3公路应急管理体系框架设计

从目前各省建立的公路交通应急管理体系来看，总体可分为应急保障能力和应急处置能力两个部分。应急保障能力主要指交通灾害发生前，交通主管部门所做的保障工作，包括交通应急预案体系建设、应急管理处置平台建设、应急队伍和物资储备建设和组织体系建设。而应急处置能力建设主要指交通灾害发生后，交通主管部门对交通灾害的及时响应和处理能力，包括应急灾害预警和评估能力、应急队伍救灾能力和应急联动协调机制，如图1所示。图1公路管理应急体系建设内容应急预案体系的建设、应急物资装备储备体系建设、应急管理运行机制建设、应急队伍救灾能力建设四个关键环节在应急管理管理体系建设中至关重要，关系到应急管理体系建设是否能够取得成效，关系到公路交通应急响应能力是否快速有效，关系到人民生命安全财产是否能够得到有效救助。

2.4公路应急保障能力建设

1）公路应急预案体系建设应急预案应形成体系，针对各级各类可能发生的事故和所有危险源制订专项应急预案和现场应急处置方案，并明确事前、事发、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。生产规模小、危险因素少的生产经营单位，综合应急预案和专项应急预案可以合并编写。公路交通突发事件应急预案体系包括：（1）公路交通突发事件应急预案（2）公路交通突发事件应急专项预案（3）地方公路交通突发事件应急预案（4）公路交通运输企业突发事件预案

2）公路应急物资储备体系建设公路交通应急物资主要分为三类，一类是公路抢通物资，第二类是架设桥梁所需材料，第三类是除雪所需材料。公路交通应急装备主要分为五类，一是公路疏通装备；二是公路修建装备；三是除雪装备；四是运输设备，五是应急保障装备。

3）公路应急管理与处置中心建设公路网管理与应急处置平台由综合应用系统、数据库系统、通信系统、计算机网络系统、视频会议系统、图像接入系统、数据共享与交换系统和路网管理与应急指挥场所、安全保障体系和标准规范体系等组成。其技术框架如图2所示：

4）公路应急队伍建设加大公路应急演练培训投入，提高应急队伍应急响应和救援能力。加强应急队伍建设，建立道路运输应急保障车队制。

2.5公路应急处置能力建设

1）公路应急响应能力建设根据发达国家的交通应急管理体系，可知在实际应用中，公路交通应急响应能力必须包含四个因素，即预案、人、物和钱。因此，确定公路应急响应能力建设框架如图3所示：

2）公路应急管理运行机制建设在充分利用现有资源的基础上，补充和完善公路路网运行状态监测和协调手段，建立有效的公路网管理工作机制，完善相关管理制度，形成省级“监管到位、协调联动、响应迅速、处置有效”的省级公路网运行监测与应急处置体系，从而提升公路网运行监管和服务水平，提高公路交通应对突发事件的处置能力，为人民群众安全出行提供保障。

3）公路应急演练体系建设根据我国公路突发事件类型以及应急救援队伍在平常工作中比较少碰到的应急情况，对于不同地区而言，有五类演练必须引起关注。隧道火灾、危险品事故应急演练，桥梁损毁应急演练，水毁路段坍塌应急演练和凝冻雨雪路面应急演练。

3主要结论

本研究从我国公路应急管理现状入手，分析总结我国公路应急管理体系建设的情况和存在的主要问题；对我国公路应急管理体系建设做出总体判断和评价；借鉴国外应急管理体系，结合我国公路应急管理体系的现状，设计公路应急管理体系的框架，确定应急管理体系的关键环节。在对交通应急管理关键环节的研究中得到如下结论:

（1）我们国家正处于经济社会的转型期，也处于矛盾的凸显期，几乎每次突发事件的救援，都需要交通应急保障。而我国公路应急管理体系尚未建全，这方面工作积累经验少，薄弱环节多。这极大的制约我国构建和谐社会的进程，所以建立公路应急管理体系刻不容缓。

（2）应急预案体系的建设、应急物资装备储备体系建设、应急管理运行机制建设和应急队伍救灾能力建设在应急管理管理体系建设中至关重要，关系到应急管理体系建设是否能够取得成效，关系到公路交通应急响应能力是否快速有效，关系到人民生命安全财产是否能够得到有效救助。

（3）解决好组织体系和运行机制、基础设施和队伍建设、物资储备和经费保障、培训演练和宣传教育等问题，实现公路应急保障体系建设的统筹规划和协调发展。

（4）完善具体实施办法，建立健全应对各类公路应急突发事件的法律法规体系，消除公路应急处置过程中存在的法律法规障碍，是非常重要的。

4政策建议

（1）完善道路运输应急预案体系。各地交通运输主管部门结合辖区内突发事件的类型和特点，针对不同性质的突发事件分门别类地科学制定应对性较强的公路应急保障预案和专项处置预案，完善公路应急预案体系。

（2）完善应急物资装备储备体系。按照节约高效的原则，与交通战备物资储备和国家公路交通应急物资储备相结合，适量储备应急保障所需装备、工具、物资、生活用品等。

（3）强化应急运行机制建设。建立预测预警机制，值班和信息报送制度，部门联动机制，跨省公路应急合作联动机制，建立健全公路应急车辆管理制度，完善应急运输保障车辆免费通行管理制度，制定客观、科学的评价指标，建立灾情评估标准体系，规范灾情评估程序、内容和方法，完善事故调查处理程序，建立事件总结和责任评估机制。

（4）加强公路应急队伍建设。加大投入，加大公路应急演练培训投入，提高应急队伍应急响应和救援能力。加强制度建设，出台规范性文件，明确和规范公路应急队伍的管理体制和联动协调机制。加强对基层交通运输应急队伍建设的指导。