政策网络氛围下的合作治理

摘　要：现代公共政策的制定是由多方利益相关者共同参与的，这些参与者之间形成一定的网络，以此影响着公共政策。政策网络既不是从上至下的治理模式也不是从下往上的影响模式，而是政府在协调各个政策参与者的利益关系的基础上，综合做出的政策选择。

关键词：政策网络　合作治理　政策执行

政策网络是指建立在共同特定的利益基础上的，持有相同的目标各个参与主体(包括政府层面和非政府层面)进入社会治理程序中所建立起来的能彼此进行资源共享和依赖，协商合作的治理机制。它在社会公共事务处理的具体行动中所表现出的是一种新型的治理途径。

“政策网络是一种不同行动者之间相对稳定的、非科层的相互依赖关系。这些行动者在资源交换过程中通过协商途径实现所共享的政策利益，以回应市场与政府的失灵；当国家与社会的各自功能遭到内在局限而无法实现其责任时，具有平等协调与自我统和作用的政策网络就成为一种公共治理模式。”[2]在多元主体并存的治理环境中，政策网络成为打造社会合作治理环境的最优选择。

1.营造“开放自由”的政策网络执行文化

政策网络的精髓是“开放自由”，营造平等主体对话的氛围和文化是公共政策顺利执行的关键。在公共事务不断相互依赖和整合的环境中，政策执行主体需要通过交换资源，共享知识，确定目标等形式开展集体行动；通过自由发表意见、交换意见、整合意见，推动由政府部门、私营部门、第三部门以及公民个人、组织共同形成的公共行动体系。这种氛围下的合作治理，是针对特定公共问题、经协调目标与偏好而采取的共同策略行动。

开放自由的执行文化还意味着摒弃传统政策执行中的“官本位”思想，打破浓厚的自上而下式的权威色彩；在执行政策的上下级之间消除发号施令的姿态，使下级政府拥有一定的自和自治权；改变政策目标群体被动接受政策指令的状态，保障其基本的知情权、参与权，赋予其有力的建议权和监督权。这种开放自由的执行文化有助于促进政治国家与公民社会间的良性互动，形成民主治理型的网络状政策执行模式，为政策的有效执行营造良好的治理环境。

2.打造“共同学习”的政策网络执行过程

政策网络中具有约束力的政策是公共行动主体共同学习的结果，而非单中心政策执行模式下中央政府自上而下的安排。“共同学习”的氛围可以形成由参与政策问题的相互依存的公共和准公共行动者集体组成的政策网络，他们可以在政策网络中建立互相沟通联系的关系，共享多元化的背景，经过长时间的教育和磨合，学习其他主体的技术知识，了解其他主体的活动进展，增进对其他主体的认识，加强对其他主体更深入的判断。在执行公共政策过程中，主体间的深入了解有助于促进执行主体的集体协作，在遇到执行问题时大家可以把所有细节和形势都拿到桌面上探讨，然后调整各自的行为，增进相互理解，保持合作激情。这种学习的过程，不仅增进感情、提高技能，还可以保护任何行动主体合法领域的利益不受侵犯。同时，政策网络整体在合作的过程中还要善于总结经验、吸取教训，通过协商与学习，正确认识和解决政策执行过程中的分歧，形成一致性的知识体系和集体行动，努力提高政策执行活动的效果和效益。

3.塑造“和谐顺畅”的政策网络执行方式

政策网络的执行主体是多元的，组织结构也是非正式的，“和谐顺畅”的执行方式需要有效的机制调整执行主体之间的关系，最终实现良性互动，共同解决公共议题。保障政策网络“和谐顺畅”的执行必须完善以下机制的构建：

第一，利益平衡机制。公共政策在一定程度上是社会价值的权威性分配，而政策执行则是利益价值落实的最终过程。公共利益至上的观念无可厚非，但在实践中打着公共利益的幌子赢取私人利益的现象以及以公共利益为盾排斥忽视私人利益的现象也屡见不鲜。政策网络的参与者之所以加入网络，其目的是为了实现自身利益，不仅政府存在着自身利益，而且政府各部门之间也存在着利益之争，围绕着利益分配的还包括市场主体以及相关的利益集团、社会组织以及公民个人，他们的利益导向行为都会影响政策执行的效果。因此，公共政策执行实践中需要通过建立利益引导、利益表达、利益约束、利益补偿等机制去协调、平衡公私利益关系以及所涉及的各种复杂的利益关系。在公共利益与私人利益之间找到平衡点，公共政策执行才能和谐顺畅，才能建立起有效的合作网络，为政策的最终落实扫除障碍。

第二，参与机制。政策网络的活跃程度依赖于网络中的参与程度，参与机制的完善可以最大限度的为政策制定和执行带来更多的知识和信息，争取到更专业的技术支持，吸纳到多方利益和价值，也会增进社会对政府政策的理解和拥护。参与机制需要明确不同政策执行的准入规则，提高政策知晓的广泛度，整合不同偏好和喜好，通过公开听证、民意调查、接待等形式拓宽参与渠道，完善参与机制。

第三，激励机制。潜移默化的氛围可以影响执行主体的行为，但仅仅依靠规则、制度等文化因素约束主体行为是远远不足以维持参与热情的。建立激励机制，包括倡导公民先锋、进行培训考核、建立奖惩机制、完善执行细则等措施，可以进一步保持政策执行网络的稳定性，调动各执行主体的积极性和集体行动的一致性。

总之，政策网络的氛围就是要形成一种多元主体通过协议、谈判性的相互理解，共同参与多中心政策执行活动的文化，以开放性、弹性、“去中心化”的形态和自由的精髓，调动各种力量和资源，实现国家与社会、政府与市场、公共部门与非公共部门之间的合作互动，达到多中心政策执行的目的。从这个意义上来说，政策网络对公共政策执行模式转换具有重要的理论与实践价值，是公共政策执行模式转换的形式理性阵地。

作者简介：

陈东（1987-），男，汉族，江苏省南京市，硕士生，就读于东南大学。