中国电信行业的规制模式与选择

【摘要】 中国电信行业的规制模式选择既要体现一般的规制要求，还要体现中国电信业自身的特点。本文给出了中国电信业规制的一般模式内容和具体模式设计，旨在寻找有效竞争和规制的最优组合模式，期望对中国电信业的改革与发展实践提供一种分析思路。

【关键词】 中国电信业 监管 规制 模式

在我国历次的电信业改革中，结构失衡往往是改革的起因，但在改革之后，经过一段时间的竞争与发展，电信业又会陷入新一轮的结构失衡中。因此，本文认为对中国电信业的治理不能进行简单的拆分、合并和重组，应该对电信市场中的竞争与可能发生的结构重组进行动态监管。

一、规制的理论依据

1、自然垄断产业的有效竞争理论

传统的自然垄断产业，其根本特性是规模经济，但随着技术和需求等因素发生变化，自然垄断的边界也随之调整，竞争成为自然垄断产业的一个重要特性。但竞争并不意味应完全放弃规制，竞争环节还必须与垄断环节融合。同时，竞争在突出效率的同时，也应该体现公平。因此，自然垄断产业的有效市场是指以有效竞争为基础，实现竞争与规模兼容、竞争与规制兼容、竞争与垄断兼容、国有与民营兼容、效率与公平兼容的自然垄断产业市场。这样的市场既是市场机制作用的产物，又是政府适当干预的结果。因此，自然垄断产业有效市场是一种特殊的产业效率实现模式，它强调的是市场与政府的有机结合。

自然垄断产业有效竞争模式区分了自然垄断业务和非自然垄断业务，在非自然垄断业务中引入竞争。有效竞争所取得的绩效正是非自然垄断业务从垄断到竞争的转变所带来的。

2、规制经济理论

1971年，诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒（Stigler）发表了《经济规制论》，运用经济学的基本范畴和标准分析方法开创了规制经济理论。后来佩尔兹曼（Peltzman）和贝克尔（Becker）等人在其研究的基础上，进一步发展和完善了规制经济理论。施蒂格勒运用经济学方法分析规制的产生，由此规制就成为经济系统的一个内生变量，由规制需求和规制供给联合来决定。施蒂格勒分析的最初前提是：强制力是政府的特有资源。利益集团可以说服政府运用强制力来为其谋利。另一前提是各规制机构的行为选择是理性的，都追求效用最大化。规制的供给与利益集团收入最大化行为的要求相适应，利益集团可以通过规制来增加其收入。

3、竞争与规制的选择

引入竞争可能是自然垄断改革的趋势，但在目前的技术水平和市场需求等因素的约束下，规制仍然是一种不可或缺的制度选择。

竞争与规制是相互补充的关系。在放松规制取得进展的同时，要引入竞争，政府还必须相应地制定一些配套的规范与规则，使其能够规制这种竞争的进入。这就意味着在引入竞争的同时，政府实际上应该加强规制制度的建设，这就是规制重建的含义。引入竞争后，政府对基础部门的规制内容往往不是减少，而是更多。因此，规制重构对于能否形成有效竞争的市场格局具有重要作用。

二、规制模式的分类

1、激励性规制

由于存在信息不对称，效率与信息租金可以说是一对共生的矛盾。因此，如果要获得最好的规制政策，政府需要尽可能地利用企业的私有信息，通过设计特定的规制制度以实现最优规制。既允许被规制企业利用其信息优势，通过赋予其更多利润支配权的方式，使其在一定程度上得到信息租金，以换得提高生产效率的激励；同时，为了更好地利用被规制企业的私有信息，最佳的规制机制是通过提供这样一种合同选择，即或是较低产量但盈亏平衡的低强度激励合约，或是最优产量但利润最大化的高强度激励合约，从而在市场势力与信息垄断之间进行取舍。

2、不对称规制

不对称规制的实质是在打破垄断引入竞争的初期，为了尽快改变不对等的竞争局面，政府对原有企业和新进入企业给予不同的“待遇”：对掌握控制性网络的原有企业实行比新进入企业更严格的规制，或者说给新进入者比原有垄断经营者更加优惠的待遇。也就是一方面管住大的，另一方面扶植小的，以使新进入者在政府的保护下尽快成长，成为能和原有企业相抗衡的竞争力量，并最终形成有效竞争的局面。

3、社会性规制

在放松经济性规制的同时，对于某些领域和环节也有必要加强或维持社会性规制。社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、环境保护和防止灾害为目的，通过对物品和服务的质量及各种活动制定一定的标准，并从根本上限制特定行为的规制。从本质上说，社会性规制主要是为了应对经济活动中存在的外部性（特别是外部不经济）、非价值性物品、信息不完全以及某些公共产品而设置的，以增进社会福利为目的。

三、我国电信业监管的现状

我国电信业的监管是一个由监管部门、监管法规、监管内容、监管目的等组成的一个系统工程。

1、监管部门和法规

（1）电信监管部门。负责电信行业监管职责的中央政府部门主要有两个。

第一，工业信息化部。主要负责制定并实施行业政策、法规及技术标准，颁发电信业务经营许可证，监管电信运营商的服务质量，分配并管理频谱、号码等电信资源，制定各种电信服务资费标准，制定网间互联及结算安排，维持运营商之间公平有序的市场竞争。运营商可实际收取的资费则由其所在的省级通信管理局及省、自治区、直辖市的物价局共同制定。

第二，国家发展和改革委员会。与工信部共同为若干电信服务资费制定政府指导价格，也负责批准超过资本支出额的投资与融资项目，以及超过投资额的外商投资项目。

（2）监管法规。第一，电信条例。电信条例于2000年9月25日起生效，该条例与电信业的现行制度及政策基本一致，而且更加精简明确。

第二，电信法。为了提供统一的监管框架以鼓励电信业有序发展，我国政府公布了电信法草案，并正在征求意见。电信法将会成为我国电信业的基本法规，为电信业提供监管框架。

2、监管目的和内容

我国电信行业监管最主要的特征是非对称管制。非对称管制的目的是促进和规范竞争，促进技术进步，其监管的主要内容有四个方面。

（1）许可证。任何在中国两个省份或以上提供基本电信服务与增值电信服务的运营商必须向工信部申请电信业务经营许可证。

（2）资费管制。电信资费分为政府定价、政府指导价和市场价。固定和移动电话月租费和通信费是工信部与发展改革委员会协商确定指导价范围，由省级通信管理局与物价局厘定。

（3）网间互联互通。根据有关规定，主要电信运营商不得拒绝其他运营商与其电信网络进行网间互联的要求。网间互联协议必须向工信部备案，未经工信部事先批准，任何网间互联协议均不得单方面中止。

（4）技术标准。工信部为电信终端设备及公共电信网络互联设备制定行业技术标准，电信运营商必须取得工信部及其他有关机关发出的入网许可证。

此外，监管内容还包括资本投资、电信资源、服务质量、普遍服务等。

四、中国电信业规制的具体模式

从我国电信产业规制改革的实际进程看，整体上侧重于打破垄断引入竞争、政企分开，目前我国电信产业组织形态正发生显著的变化，但规制体系的建设却并没有得到应有的重视。因此，我国电信业规制可以进行适当的创新或再构。

1、政府规制改革的基本模式

在非自然垄断环节充分利用市场机制，同时在自然垄断环节建立科学合理的规制体系。

从改革的层次上大体可划分为政府层面和企业层面。从政府层面来看，机构改革包括组建独立性的规制机构与反垄断机构两个方面；从企业层面分析，主要包括产权改革和结构改革。同时在电信产业的自然垄断性业务中，规制机构还需对其进行激励性规制。另一方面，在放松进入规制后，电信产业中的非自然垄断性业务的有效竞争还需要政府采取适当的非对称规制措施。

2、建立综合性的独立电信规制机构

我国电信产业的规制机构是工业信息化部，虽然经历了政企分开的改革，但仍然和运营商有着千丝万缕的联系。因此，规制部门不可能站在中立的地位制定和执行法规，并且还常常忽视消费者的利益。规制重建的重要任务是建立新的规制机构，从根本上解决目前政府规制中存在的机构重叠、多头管理以及政企不分的问题。新的规制机构的设立要体现独立性、法制化、综合化和透明性原则。

3、制定有效的规制政策

当前，应该把监管的重点转向对互联互通和普遍服务的规制。

（1）市场准入规制。电信业的有效竞争，关键在于把握好市场准入的度。市场主体适度进入的原则是：退出的社会成本最小化，不同业务市场准入的差异化，市场准入制度的动态化。

（2）互联互通规制。互联互通规制是电信业竞争得以顺利进行的关键，其规制涉及技术和经济两方面，但关键是经济利益，特别是费用结算之争。

（3）普遍服务规制。引入电信竞争以后，普遍服务面临着严峻挑战。当前电信改革中迫切需要解决的一个重要问题就是建立普遍服务的新机制。普遍服务新机制的主要内容是建立普遍服务基金和相应的管理体制。

（4）价格规制。从目前我国电信市场所处的发展阶段来看，制定电信资费应该把握好社会福利与产业发展的平衡点，既实行上限管制，以维护消费者的利益，也实行下限管制，以防止恶性价格战的发生；在上下限区间内，电信资费水平可以由运营商自主浮动，实现真正意义上的电信资费市场形成机制。

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