浅谈城乡结合部人口管理机制问题

摘 要：我国正处于社会转型时期，由于经济体制的转变，城市化的发展，我国的人口结构、社会结构、经济和产业结构、城乡结构等发生了较大的变化，社会利益结构也在不断地分化和重组。在这样的背景下，城乡结合部大量出现并且特征显著。由于城乡结合部的特质性、地理位置特殊性以及管理机制不成熟等原因，出现了流动人口管理、治安问题、计划生育、社会保障等社会问题。本文通过对城乡结合部人口管理的研究，分析产生以上问题产生的原因，探析现有人口管理机制中存在的问题并提出一些合理的建议和改进措施。

关键词：城乡结合部；流动人口；二元结构；双轨制

一、引言

近年来，由于政经体制的改革，城市的管理方式变得相对开放，农民进入城市的门槛降低，因此大量的外来人口不断涌入城市。同时在城市化发展的带动下，城区不断地向外进行扩张，农村土地被政府大量的征收，城市边缘的农村地区被纳入了城市的范围之内，并逐渐城市化。这样农村城市化和城市扩大化的双向运动产生了城市与农村的过度地带，即城乡结合部。

城乡结合部的人口来源复杂，具体表现为该地区居住人口中包括了城市人口和农村人口，其中城市人口与农村人口在常住人口中的比例大体相当[1]，这里不但居住着拥有城市户籍的城市人口、农村户籍的农村人口还有拥有外省户籍的城市、农村人口，即外来人员。但是由于我国从计划经济时期到现在对城市和乡村实行的是都是城乡“二元结构”的管理体制，显然这个管理体制已经不能对这一特殊地理位置的复杂人群进行有效的管理，相反还会出现重复管理、无人管理等现象。由于这种无效的管理机制，滋生了许多问题，所以如何对城乡结合部的人口进行有效的管理显得尤为重要。

二、城乡结合部人口管理中产生的问题

（一）治安问题

城乡结合部的违法犯罪率高、治安不好已经成为了一个非常突出的特征，甚至严重影响了该地区的稳定发展。具体主要表现在一下几个方面：1、城镇化的推进导致大量土地被开发利用，原本以务农为生的当地居民因此失业。2、由于政府征地、房屋拆迁等行为给农民的补偿并不能解决他们长远的生活，农民的权益得不到保护，导致他们产生不满情绪，就会很容易爆发有组织、有规模、有预谋的。3、该地区流动人口的比例大，而他们的文化程度、素质低、法律观念淡薄。

（二）公共服务设施供求不平衡

（1）公共服务范围小。相关服务受益局限于特定人群，并没有达到普及程度。相对于人口聚集程度密集的区域，散布于此之外的距离闹区较远的居民居住区各项公共服务的提供就显得十分薄弱。除此之外，大多数居民对于基本教育知识的普及和宣传的概念都较为模糊。

（2）公共服务层次低、质量不高

该地区政府等相关部门在提供公共服务的时候，只侧重初步供给，后续的设施维护和更新以及不断调动居民的主动性和积极性这些方面做得不到位。同时对于居民日益增长的需求和不断变化的形势没有给予充分的考虑，只停留在最基本的一些设施和条件的提供上，没有更全面更深入更彻底的对公共服务的内涵进行考究，相应的就无法提供更完善、更全面、更人性化、更实用的公共服务，导致这些地区的公共服务的提供还存在于层次低、质量不高的阶段。

（3）公共服务数量少、修理效率低

公共服务配套设置数量少、损失后修理的效率低、更新慢是比较突出的问题。以昆明为例，昆明的城乡结合部小区有各自的健身公园或者文化小区等娱乐休闲的场所，但是里面的设施几乎都是相同的那几样健身器材。并且这些健身器材是根据当的户籍村民的需求而设计的，但是现在由于外来人口的加入，使得这些公共设施加速老化，不仅因为维护不当，使得原有的公共设施不能供人们使用，而且像公厕、垃圾处理等由于人口的增长导致需求的增长也不能得到相应的供给。造成居民想用而不能用，供不应求的现状，影响了居民的生活。

（4）复杂的利益关系

在城乡结合部中存在大量的租赁现象。即本土的村民拥有土地和房屋，由于外来人口的大量涌入，这些村民以相对城市较低的价格将自己的房屋出租给这些流动人口，在一定程度上可以弥补在社会群体中属于弱势群体的村民的经济收入。由于这些村民的房屋出租，形成了更多的流动人口聚集区。面对十几万的出租房主，使得流动人口的管理部门力不从心。加上这些出租户与流动人口各取所需，形成了一种相互依存、彼此默契、相互帮衬的利益关系。有时在利益的驱动下，有的房主会置法律、道德的约束于不顾，帮助房客窝藏赃物和违法违禁物品，协助流动人口托关系、找门路从事违法经营；与流动人口合谋行贿，从中得利等。

三、城乡结合部人口治理的对策及建议

（1）加强对出租户的管理

城乡结合部地区的出租户基本上是有农村户籍的村民，他们属于乡镇政府的管理范畴，但是为了经济的发展，乡镇政府并没有严格控制和惩处这些不合法行为 [2]，所以公安机关必须配合乡镇政府的工作，加强对出租户的管理。制定相关的政策要求出租户在进行房屋出租时必须严格把关。

（2）增加地区包容性

城乡结合部中外来人口在当地总人口中的所占比例较高，而这些外来人口来自于不同的地区，他们有各自不同的风俗习惯和地方文化，这些外来文化与当地的本土文化之间发生冲击，导致当地人口对外来人口产生排斥，加上政府对外来人口采取的严格控制、治安防范的管理方式，使得外来人口产生陌生感，这些都严重的消弱了他们对地方经济发展的积极性，认为事不关己而独断独行。在对流动人口进行管理时应该将他们也纳入到该地区的常住居民的管理中，让他们享有和当地居民所享有的权利和义务，让他们积极的参与到生产生活中，地方政府应该为符合一定条件的长期居住的流动人口提供相应的社会保障，让他们的子女也可以拥有同等条件的教育水平。居委会村委会等相关机构可以组织各种社区活动，为他们提供更多与本土居民沟通的机会，拉近他们之间的距离，让这些外来人口产生归属感，使他们真正的融入到他们生活的环境中。

（3）改变户籍属地管理模式

我国现在对城乡结合部的人口管理模式主要是城乡“二元结构”管理模式，这种管理制度是以户籍管理为基础的，但是这种管理体制会导致无人管理、重复管理等现象的发生。并且与这种人口管理体制相对应的是财政分配上的“双轨制”也影响了该地区公共服务的供给，各行政机构也为了各自的利益而发生相互扯皮，相互推卸责任的现象。但是要立刻废除户籍管理体制是不现实的，所以本文认为可以将现有的户籍属地管理模式转变成为人口治理模式。通过人口治理模式来对城乡结合部的人口进行管理。作为对户籍管理制度的补充，街道办事处、乡镇政府必须做好人口居住地的登记工作。人口居住地登记工作可以将那些人与户口分处两地的人口准确及时的纳入当下所在地区政府的行政管辖范围内，有利于政府能够及时的掌握人口的变动情况，也有利于资源的配置和公共服务的供给。在此基础上公共服务与管理的对象要从原来的户籍居民转变为居住在城乡结合部的所有居民。也就是说当地的行政组织要对所有的居民负责。对该区域的居民，不论他的户籍在哪里，都有享受公共服务和参政议政的权利和义务。对于那些在该地居住一定时间以上的居民，他们的社会保险、最低生活保障金等都可以在该地区的地方政府办理，不用在回到户口所在地。（作者单位：云南财经大学）

参考文献：

[1] 于洪生.城郊村：城市化背景下的村务管理调研[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[2] 唐灿，冯小双.外来人口与城乡结合部地区利益一体化关系[M].北京市社会科学文献出版社，2003.