我国西部城市一体化建设对成都德阳同城化的启示

同城化或一体化已成为我国城市建设的一种普遍现象。西部地区的西安与咸阳、乌鲁木齐与昌吉的一体化建设，已有近十年的历程，并取得了一定的成效。成都与德阳同城化刚刚启动，应学习借鉴它们的经验，高起点、高标准统筹规划，并按照先易后难、先行先试、有序推进的原则，逐步消除发展障碍，推动同城化建设向更高水平发展。

随着区域经济发展的加快，我国同城化建设首先在珠三角、长三角和京津冀地区出现，并逐步向中西部地区扩散。新世纪以来辽宁的沈阳与抚顺、湖南的“长株潭”、河南的郑州与开封、安徽的合肥与淮南、山西的太原与榆次，以及西部的乌鲁木齐与昌吉、西安与咸阳、贵阳与安顺都启动了同城化建设。

目前，全国已有20多个城市组合正式提出并实施了同城化或一体化建设。它们通过逐步打破城市行政区界限，促进资源优势互补，产业配套发展，设施共享和市场共建等，谋求各具特色的创新发展之路，取得了很好的成效。

我国西部地区同城化实践及其成效

西部地区尽管起步较晚，但乌鲁木齐与昌吉、西安与咸阳在2002年即提出并开始实施一体化建设，取得成效。贵阳和安顺市2012年开始启动，2014年1月它和西咸新区一起被国务院批准为部级新区，两地的一体化建设已上升为国家战略。

成都市与德阳市2013年正式提出同城化建设方案，尚处于建设初期，还有很多问题需要在实践中解决。由于同处西部，政策环境和发展基础相似，所以乌昌、西咸和贵安一体化建设的实践经验，值得成都和德阳学习借鉴。

乌昌一体化建设实践及其成效

乌鲁木齐与昌吉是西部地区最早正式启动、建设成效也最显著的一体化城市组合。2004年，新疆自治区决定成立乌昌党委，按照财政一致、市场统一、规划统一、交通统一、金融统一的原则，正式启动乌昌经济一体化建设。其范围包括乌鲁木齐、昌吉、阜康、五家渠和米泉市（已与乌鲁木齐东山区合并为米东新区）。

提出了较高标准的一体化建设目标。乌昌一体化建设除实现电讯同网、公交车对开、取消城际道路通行费、自来水统供、人才市场合一，以及乌鲁木齐市“六区”对口支援昌吉州“东三县”外，在土地、税收、市场准入及招商引资等方面协同一致。

确立三步走的发展战略。采用立足长远，先易后难、稳步推进，重点突破、带动全局的发展战略。一是由乌鲁木齐东山区与昌吉州的米泉市合并为米东新区，先行先试，总结积累成功经验，发挥示范效应，带动乌昌经济的整体推进；二是依托乌鲁木齐两个部级开发区在昌吉、阜康等地共建工业园区，促进产业融合；三是由昌吉市和接壤的乌鲁木齐市头屯河区共建“昌河新区”，加快两市结合带的融合发展，逐步带动一体化建设。

统一规划、切实推进。共同制定实施了《乌昌地区国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》及财政、城建、交通、土地、水利、环保等专业规划，并切实推进。2005年10月，乌昌财政局成立，2008年1月1日，正式运行推动乌昌一体化进入了实质阶段。

西咸一体化建设实践及其成效

2006年9月开始建设西咸大道等路网，实现了电话通讯并网。2009年6月国家批复《关中-天水经济区发展规划》，加快了西咸一体化建设进程。2010年12月，两市正式签署西咸经济一体化协议，决定设立西咸新区，制定和实施《西咸新区规划建设方案（2012～2020）》，标志着西咸一体化建设进入实质性实施阶段。

先行先试，成立西咸新区。西咸新区的设立，将渭河两岸、西咸结合部连接为一个整体板块，统筹规划，联动建设，既可以为西安国际化大都市建设提供空间支持，又可以有效整合这一区域资源。

统一制定并实施详细的发展规划。西安与咸阳共同制定并实施了《西咸新区规划建设方案（2012～2020）》，将西咸新区分为空港新城、泾河新城、秦汉新城、沣西新城、沣东新城五个区块，统一规划经济产业、道路交通、给排水、电力电信以及区域生态系统发展等，并制定了详细的发展战略目标、实施方案和保障措施，为新区的发展指明了方向，提供了政策制度保障。

探索建立统一的管理模式和政策支持体系。陕西在省级层面成立了西咸新区建设工作委员会，负责新区的整体规划、统筹对外招商和公共基础设施建设等工作。设立沣渭新区和泾渭新区两个管委会。沣渭新区受西咸新区建设工作委员会和西安市双重领导，以西安为主，西安市政府为建设责任主体；泾渭新区受西咸新区建设工作委员会和咸阳市政府双重领导，以咸阳为主，咸阳市政府为建设责任主体；两个新区均享受省级开发区政策。两市还制定了有力的财政金融、土地、投资及产业政策以及法律法规，支持和保障新区建设。

积极争取国家支持，将一体化建设上升为国家战略。西咸新区成立后，陕西省就积极争取国家支持，向国务院有关部委申请将西咸新区上升为部级新区，并提供必要的政策扶持。2014年1月6日，国务院印发《国务院关于陕西西咸新区发展规划的批复》，将西咸新区升为部级新区，上升为国家战略，为西咸一体化建设注入了强大动力。

成德同城化建设基础及与乌昌和西咸一体化比较

成都与德有良好的同城化建设基础

成都与德阳市同处成都平原，紧密相连，距离仅41公里，比成都三圈层与主城区的距离还近，城际地域连接口仅20公里（位于广汉和什邡之间），城际间有国省县（市）乡公路18个接口。

两市地理区位相连、经济联系紧密、发展阶段相差不大，具有同城化建设的良好基础。两市辖区总面积为1.79万平方公里，总人口1824.2万，有10区7市8县（见上图）。2013年，完成生产总值10504.8亿元，城镇化率达64.3%；工业化率、人均居民收入均相差不大。如果能够实现同城化建设，必将获得1+1大于2的效果，使两地获得更大的发展。

成都和德阳都有同城化建设的需要和愿望

成都市是西部最大的城市和西南地区的政治、经济、文化中心，近年来经济产业发展的空间受限，有向外扩张转移的需要；德阳南邻成都、北接绵阳，是成都平原重要的工业基地，但在科技教育、医疗卫生、金融商贸、中介服务等领域与成都还有很大的差距，迫切希望能与成都加强这些方面的合作，接受成都的人才、技术、信息、资金、地缘优势辐射，增强城市服务功能。

两市的产业互补性很强。德阳在重大装备制造、航空航天方面具有优势；成都在电子信息、装备制造、生物医药、汽车和航空航天等方面发展较快，强化产业合作，将极大促进双方经济实力的提升。

两市“地域相连、人文相通、习俗一致、优势互补”具有天然的亲密关系，相互之间的人流、车流密度大，物流和商业贸易交易频繁，居民交互往来，几乎同为一体。

但由于行政区划的限制，给两市的交流带来一定阻碍。如在两市结合部，有时仅隔一座桥或一条马路，打电话就为长途，相邻两村的存款汇兑即为异地收费，多数政策措施也不相同，人为造成了两地的差异。

成德与乌昌、西咸一体化建设基础比较

与乌鲁木齐与昌吉、西安与咸阳一体化建设的基础条件相比，成都与德阳的人口及城市规模要更大，经济总量、发展水平相对较高（见表）。尽管启动时间较晚，但成德地区的基础条件和发展水平相对较高，同城化建设的愿望和要求更加迫切。

学习借鉴乌昌、西咸经验，提升成德同城化建设水平

高起点高标准规划同城化建设

依托成都及德阳市现有发展基础及日益紧密的经济、文化、科技、教育、金融、商贸联系，高起点、高标准统筹规划两地同城化建设。目前成都与德阳签署了《成都德阳同城化发展框架协议》，将在规划、工业经济、政府采购、交通、教育、旅游、城市水源地保护、金融等方面展开深度合作。这只是一个初步框架协议，具体实施可以学习乌昌、西咸及贵安三地，共同制定中长期发展规划，并出台保障措施和支持政策，确保同城化建设在更高水平有序推进。

先易后难、先简后繁、逐步推进

根据难易程度，优先在电信、金融、教育、医疗、道路交通、商贸物流等领域实施一体化建设。优先推动成都与德阳邮电通讯部门，统一邮政编码，实施通讯并网；两地银行间结算按照同城标准收取手续费，同一银行系统内免收手续费；两市间城镇职工养老保险自由转移接续，两市领取养老金人员生存状况互认；共同推进医疗保险“双定”互认制度化；逐步形成新农合“一卡通”，参合农民在医疗机构费用即时结报；成都金沙遗址、德阳广汉三星堆实现“同票游览”等技术难度较小的领域加快同城化建设，为两地居民提供便利。然后再逐步向经济、产业、教育、科技及环境保护等纵深领域推进。

鼓励先行先试、积累经验，逐步推广

鼓励两市结合部的青白江、新都、广汉等地率先建立更紧密的合作机制，探索经济产业、道路交通、金融商贸、文化教育、科技服务等领域同城化建设的有效途径，以及在组织管理、利益协调和统筹规划等领域的合作方式，积累经验，并逐步推广。两地签署《关于共建工业集中发展区的协议》共建园区，探索在产业合作领域的有效途径，就是一种很好的尝试。

探索行政管理体制改革，建立长效合作机制

要突破行政界限，建立高效的组织管理体系，有效协调各方权责利益关系，高效组织同城化建设，还需要大胆创新、勇于探索，在实践中逐步积累经验，寻找使两地政府和居民都能接受的有效方式。

积极争取国家支持，将同城化建设上升为国家战略

成都与德阳应学习和借鉴西咸和贵安新区的经验，积极申请成为部级新区，甚至可以和天府新区共同申请成为部级新区，争取上升为国家战略，获得国家的认可和支持。由国家来协调和解决建设过程中，可能遇到的问题和困难，为成德同城化建设注入更强大的动力，提供更有力的制度、体制和机制保障。