西部教育救助半缺失现象探析

【摘要】本文以甘肃贫困地区 （包括藏区）小学教育为例，定量分析了甘肃教育救助的现状；剖析产生半缺失的原因，并对整个西部贫困地区半缺失状态提出相关的解决对策，主张建立若干种适合农村的新型救助模式，即基金多项管理模式、GO-NGO模式、市场管理模式、循环救助模式等。

【关键词】西部教育救助；甘肃省；半缺失；社会保障

随着我国经济的高速发展，人们对于社会保障的总体意识不断在提高， 而对于我国贫困人群这一弱势群体所需要的社会救助的关注却远远不够，尤其是教育救助方面，很多贫困群众对国家颁布和实施的各项教育政策不了解，不懂得争取政策支持，应该有的救助状态却是半有半无，责任主体也不明确。由于受教育程度低、失业率低、社会地位低，贫困在这些家庭中出现了代际转移倾向。导致西部农村贫困地区与东部城市的差距越来越大，农村对教育的重视程度比起城市有过之而无不及，甚至越是贫穷地区的人们对教育的渴望越强烈。

教育是社会保障的源头， 所以教育救助既是社会救助的重要组成部分，也是教育制度不可缺少的内容，教育救助的定义有很多种，导致其救助对象也有局限，比如持有农村五保供养证的未成年人、城市“三无”对象（即无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人但扶养义务人无抚养能力）、持有城乡最低生活保障证和农村特困户救助证家庭的未成年子女、当地政府规定的其他需要教育救助的对象。不仅是对象具有局限性、方式具有狭隘性，救助实施范围、受助证明也是需要质疑的。救助是相对贫困线以下的弱势群体，所以教育救助的内涵应该是国家主导、社会组织和个人参与，从精神、物质、资金上对贫困儿童及弱势群体子女在不同阶段提供保障其获得教育机会的一项社会救助制度。

一、 甘肃小学教育救助现状

1、救助制度不完整且落实不到位

据村委和学生家长反映，不知道什么是教育救助，也没有人进行宣传过教育救助相关的知识。家里连孩子基本的教育储蓄金都没有，平均每户的孩子数量大概在 2 到5 个，一般年纪最大的都是女孩子，并且因贫困辍学，因为他们的父母要在经济收入与子女教育之间取舍。一部分在周边或者兰州打散工，一部分村民只能靠家中的几亩地，而且家长也是世代农民出身，家长的教育能力与孩子的教育需求形成了落差，对孩子的教育关注仅限于让孩子完成作业，家庭教育基本处于空白状态。孩子的学习生活和身心发展受到了极大的影响。

小学校没有落实“两免一补”的政策，即对农村义务教育阶段家庭经济困难的学生和城市低保家庭学生免费提供教科书、免杂费并逐步补助寄宿生活费。而事实上只是学费比以前少了一些，基本在十几元左右，初中的学费要在一百多。学校师生生活用房紧缺、设备不完善，有些学校的课桌是21 世纪初由甘肃省的公路相关部门捐赠，破旧不堪且很多课桌板凳已经损坏，而且师资力量也很薄弱。

2、 救助形式单一

甘肃小学除了学费减少、注重资金层面以外，主要就是一些民间自发组织的爱心公益社团进行帮扶，爱心支教、捐赠物资、家访、建立贫困家庭学生数据库、一对一资助等等，这些成为了当地人习惯的资助形式。这样就使教育救助的实施主体偏移，并且转化成一种民间公益，缺乏规范的管理和强制性的法律保障。

3、 救助覆盖范围窄

甘肃作为中国省市面积排名前十的大省，各个地区相对分散， 有的村落分布在大山之间，有的村落距离其乡政府六公里，一天一班去镇子上的小中巴，各个区域几乎没有什么联系，独立生活，这对于教育救助的普及度也是有一定的困难的。很多县、镇、村都无法享受其权利待遇， 更没有教育救助这一概念。

二、甘肃小学教育救助半缺失现象原因剖析

1、政策与管理滞后

从1985 年开始，国家颁布一系列法律、条例等教育改革、保障相关文件，按照国家相关规定，应该由民政部门和教育行政管理部门对困难家庭子女在义务教育阶段实行“两免一补”，在高中教育阶段向其提供必要的学习和生活补助，高等院校提供助学金、助学贷款、奖学金、勤工助学等帮助。

但是当文件一层一层下达地方的时候，却出现了偏差。中央财政的专项资金不知所踪，或者说被救助者的具体情况后期不明， 偏远的地区没有相关的组织管理部门和人员，上传下达、善后工作不到位，国家政策出台与村委接受、传达、实行的契合度不够一致。获得救助资金的渠道和救助后的跟踪管理均较欠缺，救助情况也得不到实时反馈，整个教育救助体系还不规范。

2、受救助群权利意识淡薄

由于代际贫困的存在，学生家长大部分也是未受过教育或者是高等教育，所以没有对子女权利保护和维护的意识，更没有教育救助概念。农村小学年轻教师流失严重、水平不高，教师无法从本质工作中体会到职业价值，缺乏对自身的认同，致使其责任意识淡薄。 教育的社会功能不能实现，导致进入一种教育缺失和贫困加重的恶性循环的两难境地。

3、救助金供给不足

教育救助金和社会保障基金一样，都存在管理、保值的危险，中央拨下来的专款，由地区层级越多而越少，地方政府的财政多属于“吃饭财政”，没有更多的资金用于贫困生的救助。而且，越是层级低的地区需要救助的人口越多，所以救助缺口不断增大，供需出现了漏洞、供不应求，更不用提增值的目标了。

三、西部教育救助半缺失解决措施的探索

1、建立多渠道基金多项管理体系

一个社会，公平和效率两种制度，是辩证统一的。两种制度并行不悖，社会才会健康发展。义务教育机会是平等公平的，但是受教育过程明显不平等，所以对于偏远农村不仅是建立对学生的救助，还包括对教师、对学校设备等软环境进行完善，保证过程中的平等；另外，偏远农村人几乎不使用银行，利用农村信用社和保险机构的合作，采取多种基金资助的形式，把教育救助金直接进入救助者专门账户，由专业的保险机构进行保值，提高效率，或者由专门的信托机构进行管理，落实适合农村发展的教育救助，兼顾效率与公平。

2、建立GO-NGO 救助和管理模型模式

教育救助应该建立中央政府与地方政府责任分担机制，在各级政府的领导下，把民间公益组织、 慈善组织结合在一起，建立政府主导、社团和个人参与模型，组成 GO-NGO协会，形成一种政府掌舵，其余划桨的分工模式。一方面，丰富救助内涵，政府结合组织为大学生、在职人员提供支教平台，并且为救助者拓展就业机会。从而将民政救助和促进再就业有机结合起来；可以完善公益慈善消费，在各个社区街道进行慈善义卖活动。

另一方面， 民间公益更加接近“地气”，了解具体的民情和救助情况，在政府与组织之间采取“凭证券”来平衡救助覆盖范围。由中央财政定期印发不用票券给 GO-NGO协会，下发给各个公益慈善组织，然后救助者凭券到学校、地方换取统一的救助，同时公益组织也可以以单独的名义救助，建立社会统筹和社团账户救助相结合模式。

3、引入竞争机制进行市场化管理

《义务教育法实施细则》、《中华人民共和国义务教育法》规定了社会主义义务教育中义务之一即是投资助学。那么，把教育救助管理加入企业化元素，按照区域的大小划分，配备专门区域负责人，每个负责人所在区域再划分若干小区域，进而配备几名“主管”和基层调查人员。每个月进行一次考评，每年进行一次总评，由中央直接派遣专门监督人员与各区域代表组成队伍考察各区域情况，在底薪固定的基础上根据评比排名支付奖金，将竞争机制引入教育领域。

4、开发新型循环救助模式

所谓新型循环救助就是让以前受过救助的“老人”或者正在受救助的“中人” 来扶助即将受救助的“新人”，同时赋予“老人”以授之以渔的思想。即把受救助的应届或已经毕业大学生的资助费用转化成他们到贫困地区支教的生活费用等“工资性”支出，也可给予相关的奖金酬劳。酬劳由民政部和学校协商，同时，给予“新人”思想、精神层面的教化和升华。

这样把教育救助慢慢地转变为教育福利。即国家和社会为保障国民的受教育权利，提高国民素质，促进教育公平，而承担的责任和义务，以及为此提供的公共资源和优惠条件。使益客体不再局限于某些特殊的弱势群体，让更多的需要者实现自我解救。这不仅培养了受资助者的资助创造能力，避免了贫困陷阱和救助、福利依赖，也锻炼了义务阶段学生的自我创造意识。

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