积极转变政府职能 促进生态文明建设

[摘要]党的十报告中提出把生态文明作为“五位一体”的重要内容，并且要把它贯彻于其他建设的始终，说明了生态文明建设是搞好各项工作的前提和基础，所以，地方政府在生态文明建设中要有更加积极的作为才能适应社会发展的需要。

[关键词]环境保护 生态文明 政府职能 生态问责

一、地方政府在生态文明建设中的重要作用

地方政府的积极作为有利于应对日益凸显的生态危机。伴随着工业文明创造的巨大物质财富，我们也面临着生态环境恶化、资源枯竭的困境。而生态问题往往又是跨越了行政区划的界限向周边、向全球蔓延，所以，生态危机靠一己之力很难应对。地方政府就承担着这种不可推卸的责任，一方面要能够协调本地的关系和资源，另一方面要积极地投入到区域的交流与合作当中。

其次，地方政府积极投入到生态文明建设中有利于树立政府的诚信力。政府的诚信力来自于权力运行的合法性和有效性。地方政府不仅要有发展经济的谋略，更应该有保护环境的远见；不仅要把经济作为地方发展的支柱，更要把人民的福址当做发展的终极目标，这就要求地方政府要能够统筹兼顾，在发展的速度和质量上谋求平衡。只有实现了平衡，发展才可持续，政府的合法性资源才不会枯竭。

第三，地方政府积极推进生态文明建设符合公平正义的要求。政府在生态文明建设中的积极出手就是为了补救在经济发展中出现的发展不平衡问题。特别在产业转移和承接过程中，欠发达地区地方政府更要从生态高于一切的高度，积极融入经济转型的大潮中，而不是被动地用过去经济发展的方式，以牺牲资源为代价换来地方的短期发展。所以欠发达地区提出的“跨越式发展”不是追求经济的盲目冒进，而是在整个经济转型大趋势背景下谋求可持续发展。

二、地方政府在生态文明建设中的主要任务

1、环境的保护

事实也证明人只有在不断适应环境的过程中才能够获取更多发展资本，环境条件本身就是一种生产力。它满足了人类更好生存的可能，也让人类在改造自然的同时不断地改造着自己。所以，进入了新的文明阶段，我们要改变的不是环境，而是要改变对待环境的态度。政府应该在维护环境上发挥主导的作用，不管是战略上的安排，还是措施上的跟进，都应该体现环境友好型社会的本质要求。通过战略合作、规划布局、技术的创新、生产、生活方式的改变让我们与环境更好地相处。在保证环境可持续的同时保证人类的永续发展。

2、资源的开发

有实力的国家通过各种方式拓展自身的全球能源战略；有思路的地方政府也在通过各种振兴计划让本地资源得到最大程度的开发和利用。但我们在追求更高生活品质的同时，往往也把自己推向了资源匮乏的边缘。所以地方政府在发展中如果缺乏保护的意识，在巨大需求的拉动下，必然会对资源造成毁灭性的破坏。特别是欠发达地区由于发展比较滞后，各种大的工业还没有对该地区造成破坏，资源丰富既成了优势，也会在地方发展的强烈冲动下变成一种劣势。因为掠夺资源的嗅觉无处不在，而欠发达地区往往又缺乏提升资源利用的核心技术和改善环境的资金技术保障，如果地方政府用粗放型的发展模式发展经济，那么落后的地方不仅得不到长远的发展，还会撼动基本的生存条件。

3、权益的平衡

当我们今天不得不面对“全球变暖”给全世界带来的“蝴蝶效应”的时候，其实每个人都应该意识到，地球就是一个小小的村落，任何一个地方的风吹草动都会影响到其他地方。在进入了“后哥本哈根时代”之后，不同的国家主体在全球生态责任上进行着激烈的博弈，这种博弈既是对自身发展空间的争取，也是对政府生态职能的重新定位。发达国家有义务对欠发达国家提供技术和资金扶持，发展中国家应该主动进行转型，不能再重新走上“先污染后治理”的老路，因为气候是想通的，自然是相生的，一旦自然环境遭到毁灭性的破坏，它将不可修复。

三、地方政府在生态文明建设中职能转变不到位

1、生态文明建设中政府职能缺位的现象

（1）监管缺失。长期以来，政府职能的重心都放在经济建设上，固然在经济上取得了辉煌成绩，但环境却承载了巨大的压力。造成在技术改进，治污投入上缺乏动力；另一方面也说明我国当前政府政绩考评体系的不合理。在GDP 挂帅的各种考核体系中，各级政府为抬高政绩， 追求GDP 增长， 往往置生态文明建设职能于不顾， 使生态环境付出了巨大代价。

（2）缺乏合作。环境保护是一项涉及面广、运作机制复杂的系统工程。环境本身具有公共资源属性、外部性、空间外延性， 这就决定了区域环境保护的整体性。比如一条河流可能涉及几个省，甚至几个国家，但是在行政区划的限制下，各级政府缺乏合作交流的平台，很多环境问题一旦跨区域，只是通过一些临时组织进行协调和处理，缺乏长效监管和处置的机制。

（3）立法滞后。法制是生态文明建设职能运行的直接依据。但政府在环境行政立法上还存在配套立法进展缓慢、环境法规滞后于社会发展的突出问题， 给生态文明建设职能的执行带来障碍。首先表现为内容上的难以适应。环保部门作为主要的职能部门在治理环境问题上通常表现为缺乏独立性，治理手段单一，在保障保障经济高速增长的大前提下，很难独立地行使监管职责；最后表现为法律之间重合和打架的情况。

2、生态文明建设中政府职能越位的现象

（1）暗箱操作。暗箱操作反映出的是政府与市场的关系不清，反映的是程序设置上的不规范，也反映出对政府监督的无力，这显然是不利于多元主体共同参与生态文明建设的。毕竟政府的专业性并不是十全十美，而政府的控制力也不是所向披靡。所以要构建一个有利于生态文明建设的大环境，政府要打破信息不对称造成的决策失误；要打破程序缺乏造成的权力滥用；要打破责任体系不完善造成的问责疲软。让权力在阳光下运行，这既体现了政府在管理上的自信，也是推动社会不断进步的动力。因为生态文明建设与每个人息息相关，所以公开应该成为一种常态。

（2）脱离民意。政府直接干预经济，替代企业决策发展策划和经营，替代市场分配资源，替代法制管理经济，短期行为泛滥，比如引进一些高污染、高能耗企业，违法违规出台优惠政策；重引进、轻服务，各级政府拼命地追求经济增长和税收增长，经常为了增长而牺牲环境、生态，甚至牺牲部分民众的权利。随意以政府的名义为某些市场主体的交易活动提供担保，滥用政府的财政信用等等这些情况反映的就是对民意的漠视。

（3）朝令夕改。任何的决策只有具备了稳定性才能发挥它的指引作用，也才能让老百姓对政府的行为有足够的信赖。但是现实中由于受领导任期制和政绩考评体系的限制，任期内的领导大部分都希望在政绩上实现短平快，从而造成效果上的轰动性。而要实现这一目标通常需要出其不意、另辟蹊径，这就导致政令上的朝令夕改，政策缺乏连贯性，使得管理和执行中出现了很多的隐患。这种隐患小了说造成决策与执行的脱节，出现“上有政策下有对策”的情况；从大的来讲就可能造成不可修复的错误。特别是在生态领域，如果缺乏科学的态度，进行任意决策，破坏的不仅是人类社会的文明，也会对整个自然系统造成致命的伤害。

3、生态文明建设中政府职能错位的现象

（1）土地财政。分税制之后地方税源大幅缩减，地方政府需要寻求新的财源和拓展新的发展空间来保障地方的发展，土地因为其稀缺性和可拓展性被赋予了这一历史的使命。但是当这一特殊财源被开发出来之后，地方政府在谋求地方政绩的冲动和巨大的经济利益的驱使下，对土地的依赖变得越来越强烈，城市建设向农村蔓延的趋势日趋明显。土地的过度开发和城市的过度消耗，让土地的生态功能弱减；也让地方政府乐于对土地的巨额回报坐享其成，对新兴产业的发展缺乏积极性；对本地企业的培养缺乏耐心；对人民矛盾的化解缺乏长效机制，最终让地方政府在土地财政的巨大诱惑下偏离了政府的公共性和服务性的方向。

（2）审批政治。行政审批本来是为了更好地发挥政府的监管职能，通过事前设立门槛，有效保障老百姓的生命财产的安全。但由于“管治”思维的驱动和部门间职责定位不清，导致行政审批逐步演变为了政府权力的放大镜。政府职能部门在利益博弈中，不断延伸权力的触角，从而凸显各自在地方发展中的重要性和权威性，却往往忽略了与其他主体间的协调和配合，权力运作呈现碎片化，从而造成社会资源的无谓消耗。虽然这种趋势经过中央的六次审批改革之后有所改善，权力格局逐步优化，但要从思想上实现从管理就是服务的转变；从法律上厘清政府权力的边界；从行为上重塑掌舵者的形象还任重而道远。

（3）以罚代管。罚款只是行政管理的一种手段，但由于法律的滞后和对行政自由裁量权约束的有限，使得罚款成为了很多部门追求高效管理的重要手段。而罚款一旦作为常态被纳入到违规者的成本核算中，它的警示作用就会大打折扣。事件背后反映出的是政府对自身职责定位的不清，对后果认识的不到位以及在权力衔接上的脱节。所以需要建立一套多元机制共同作用，多元主体共同参与、全程监管的监督体系才能保证企业、个人、社会的行为更加符合生态文明建设的需要。

四、地方政府在生态文明建设中的职能定位

1、通过政策制定，落实生态政绩观

目前，生态补偿政策主要集中在林业方面（退耕还林、天保工程等），客体比较单一，政府应该进一步拓展生态建设的领域，通过多种手段，激励人们在环境改善、资源节约、生态修复等方面多做贡献。同时，中央政府要加大对欠发达地区和生态脆弱地区的转移支付，让生态利益和经济利益实现基本平衡。其次，政府要在各项规划中落实生态优先的理念。规划作为建设的指引，生态建设的成效最能在各项规划中得到体现，所以，要在各项规划中为生态建设预留空间。在发展规划中要倡导绿色发展；在城市规划中要融入生态和谐的思想；在土地规划中要树立红线意识等等，用科学的规划限制人类无止境地对自然的开发和索取，让人与自然和谐共融。第三，政府要出台鼓励发展新兴产业的激励政策。过去的产业结构和发展模式对生态环境已经造成了严重的损害，我们需要寻求新的路径，才能实现成功的转型。也就是只有靠发展才能解决发展中出现的问题。保护生态不在于我们不去利用自然，而是用更加科学的方式对自然进行合理开发。

2、通过执法监管，强化生态责任感

首先，要强化环保部门的监管职能。一方面需要加强人员、设备的配置，加强环境监测体系的构建，提升环境监管的能力；另一方面要保证各项监管工作得以常态化开展，而不是通过运动式检查体现工作的效果；从长远来讲，要在体制上赋予环保部门更多的独立性。让环保部门超脱于地方经济增长的压力，从体制上、法律上、机制上更加独立地管理环境问题。其次，要加强部门联动机制的构建。环保问题在管理过程中涉及的部门很多，但部门间的协助并不通畅。这就需要通过多元机制，把部门间的力量聚合起来。比如云南省昆明市和玉溪市成立的环保警察队伍就很好地与环保监察工作实现了衔接。并且可以建立定期的联席会议制度，形成地方环保问题研判和处理机制，使环保问题得到及时、高效的处置。第三，要保障公民参与监督的权益。在环境监管中要建立完善群众举报的渠道和处理程序。通过教育和激励让群众认识到环境问题关乎每个人的权益，通过大家的共同参与，让环境问题少发生、快处理。最后，要构建生态问责体系。要把生态指标作为政府绩效评估的基本内容，任何政府绩效的肯定都必须以生态环境的安全和生态利益的公正为基础，增强生态指标在绩效评价中的刚性作用。

3、通过服务引导，实现生态文明的有序推进

对本地区出现的环境污染事件要做到及时公开，并对后续处理工作做妥善处理，防止因为信息封锁而衍生出次生灾害。其次，要加大符合生态文明要求的基础设施建设。通过合理设置垃圾、污水处理厂，建设城市复合交通网络，利用绿色节能技术对建筑、路灯等进行升级改造，大力推广新型能源等，对生存空间进行积极改造。第三，要完善科技创新体系的构建。政府鼓励企业培养自己的研发队伍；制定政策吸引外来人才到本地服务；构建产学研一体化的科技服务体系，让科技成为助跑地方经济的核心动力。第四，要加大宣传力度，营造生态优先的良好氛围。利用电视、报纸、影像等各种媒介，倡导低碳生活理念、低碳生活方式和低碳生活文化。要创新和推广低碳生活的技术与方法，创造低碳生活条件，引导人们进行绿色消费，形成整个社会共同参与的良好氛围。

4、通过交流合作，构建大生态治理格局

生态治理是一个大工程，需要多元主体的共同参与，政府要通过各种机制动员社会各方力量，才能让生态文明建设见实效。首先，要加强跨区域的合作。打破行政区划的限制，在流域治理、风沙治理、森林保护等方面构建大生态格局，积极地在管理体制上寻求突破，努力实现管理的扁平化，提升应对突发自然灾害的能力。其次，要加大部门间的配合。各部门要明确各自的生态职能，通过联合执法和碰头协商等形式，提升部门的行政效率。第三，要加大与企业、社会组织和个人的合作。政府要能够引导企业转变发展方式，要给环保NGO生存和发展的空间，要赋予民众参与和监督环境治理和保护的权力，调动一切可以调动的力量，共同应对生态环境问题，实现政府生态治理效能的最大化。

参考文献：

[1]汪玉凯.界定政府边界――汪玉凯谈政府改革.中国友谊出版公司，2010.

[2]申振东，龙海波.生态文明城市建设与地方政府治理――西部地区的现实考量.中国社会科学出版社，2011.

[3]托马斯.弗里德曼著.王玮沁译.世界又热又平又挤.湖南科学技术出版社，2009.