实现并推进基层政府信息化的方法途径

【摘要】政府信息化建设在全国范围开展，并取得巨大进步，与政府整体信息化不配套的是基层政府信息化建设滞后，必须有效扭转基层政府信息化滞后状态，推进政府整体信息化，本文针对基层政府存在的监督薄弱、缺乏整体规划和有效的评估体系等诸多问题提出解决方法途径。

【关键词】政府信息化 基层政府 评估 保障 电子政务

一、引言

自上世纪90年代末启动“政府上网工程”以来，我国在电子政务建设方面的财政支出都达到数百亿元，而且投资额几乎都以年百分之十几速度增长，在取得成就同时也出现了诸多问题。2012年5月国家发展改革委员会的《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》中指出“公共服务和改善民生的重要信息系统尚需加快建设，信息共享、业务协同和服务应用程度需进一步提高”，同样针对政府信息化的问题众多学者进行了研究探讨，探讨重点也有所不同，众多理论研究成果对基层政府信息化实现并加强具有指导作用，很遗憾的是大多研究是以政府整体信息化为出发点或是对政府信息化的一个或两个方面的影响因素展开的，很少有文献对基层政府具体行为方式进行明确系统论述。

本文通过对上述研究成果的学习和分析，以政府信息化的主要内容为基础，将基层政府作为切入口，探讨我国基层政府信息化存在的问题并提出解决方法。

二、文献综述

我国政府信息化起步较晚，随之出现的问题调整进展缓慢，例如行政体制、职能调整等问题，在中央与省级政府信息化基本建成时，作为第三层结构的基层政府还存在种种问题，影响了政府整体信息化进程（图一：电子政务发展阶段 资料来源：互联网实验室，电子政务的模式分析）。伊莱恩和约瑟夫・奈（Elaine Ciulla Kamarck and Joseph Nye）在分析21世纪政府变革的趋势时指出，未来政府变革必须放在三个相互关联的时代潮流，即全球化、市场化和信息化的大背景下加以考察。可见信息化对政府改革的重要性。因此，我们将对政府信息化所探讨的重点问题的研究理论进行梳理。

（一）行政组织结构。

现代政府普遍采用马克斯・韦伯（Max Weber）的官僚制模式，政府组织就是一个分工细致、等级严格的纵横交错的庞大金字塔体系。随着社会信息技术的发展，官僚制向网络式变迁，这不仅是垂直方向扁平化，更表现在水平方向的组织合作上，信息技术降低了组织合作成本，克服了组织合作障碍，增强了凝聚组织合作的社会资本（陶文昭，2003）。在某种程度上，可以说，信息化是实现政府变革的工具。被称为“当代马克斯・韦伯”的曼努尔-卡斯特（Manual Castells）认为信息时代的组织形式是网络化（network），卡斯特指出组织模型最重要的转变就是从垂直的官僚系统转变成水平式公司（Horizontal corporation）[3]。教军章（2003）分析了政府信息化所带来的政府组织运行方式、内容和行政组织中的公务行为方式的全方位变革，证明政府信息化引领行政组织结构及其运行方式变化发展的基本趋势。政府信息化使多层少点的金字塔组织结构演变成层少点多的扁平结构[4]。拉塞尔・林登所倡导的无缝隙政府（Seamless government）就是对组织结构的一种改变。总之，有效的行政组织结构是政府信息化能够健康发展的根本保障，正如美国著名决策家赫伯特・西蒙所言：“有效地开发社会资源的第一个条件是有效的组织结构。”

（二）信息资源管理。

政府信息化工程的核心任务是政府信息资源整合。李军国等人（2008）将二次建模方法应用在政府信息化软件的开发工作中，提出了在任务分解时，首先从需求中分解出独立特征和具体业务特征，再从具体业务特征中分别抽象出共性特征和具体业务的个性特征，并对共性特征和独立特征与具体业务的个性特征分别建模，从而提高政府对信息资源的整合。覃燕梅（2009）提出不但要重视政府信息资源的开发与利用还要注重对政务信息的二次开发管理，这是直接避免政务信息资源建设在一开始就流于形式的有效措施，也是电子政务今后持续快速发展的基本要务。将信息作为资源资源对其进行管理，标志着信息管理进入了信息资源管理时期，但传统管理、技术管理与其同时并存。行政信息管理是推动政府信息化进程、开展电子政务的重要保证，信息资源的开发利用是政府信息化的前提（谭芝灵，2010）。王知津等人（2011）以我国政府数字信息资源管理存在的问题为基点，从知识管理视角出发，提出了政府信息资源整合模式。

三、基层政府信息化必要性及其特点

基层政府作为一线政府，是与社区和民众接触最多、最直接的一级政府，只有加强这一级政府的信息化水平，才能够为其管辖的社区及民众提供更具关怀、更具创造力的公共服务，真正做到注民生、汇民意，使政府“向策于民”，在“政民互动”的基础上提高政府整体行政能力。

在了解我国地方政府信息化的现状的基础上，将我国基层政府信息化的特点总结如下：

（一）基层政府信息化是基层行政管辖区经济与社会信息化的基础，是提高行政效率的途径。

基层政府有义务为民众提供政府和社会现有的与预测的信息，基层政府信息化能够保证政府有效履行其职责，同时信息化将会成为基层政府履行其职能的重要途径和基本工具。

（二）基层政府信息化实现政府职能转变，是政府创新管理的必然选择。

基层政府在自己的辖区承担着管理者角色的同时也承担着民众与中央政府之间的协调员角色。一方面要执行与落实上级政府所制定的政策法规，另一方面还要及时把民众的需求反映给上级政府。

（三）基层政府信息化可以有效提高政策科学化和民主化，实现政务公开。

基层政府与自身特点结合制定、出台规划、法规等，基层政府将公众关注的问题通过网络第一时间传达给民众，遏制政府出现信息垄断现象、政府工作人员出现“寻租”行为，切实保护民众的利益，实现政务公开。

（四）基层政府信息化带动当地全面发展，政府适度调控得到完善。

基层政府通过信息化帮助中小微型企业克服信息不足、品牌知名度低等不利因素，通过发挥网络外部性效用，让企业之间做到公平竞争，使得政府调控得到进一步完善。基层政府的信息化对于促进行政区域经济与社会发展起着带头作用，有着“牵一发而动全身”的效果。

四、基层政府信息化的建立与完善

（一）内部。

1.办公自动化

不能将实现办公自动化等同于保证部门内部计算机得拥有量。在部门中组建信息化管理机构，由专人负责，在信息化进行前期投入后，进行必要的运维，建立内部信息通信和信息平台，实现办公活动无纸化、工作流自动化和文档实现电子化，还通过电子化手段实现自动化处理与管理。

2.克服“信息孤岛”

统一考虑数据标准或信息共享问题，信息体系应该以政府使命为纲，进行业务重新梳理分层，构建信息资源整合的支持平台，再进行部门业务、资源、服务的有效整合与集成，促使整个政府的扩大部门协同合作，我们可以借鉴SOA架构思想来构建“逻辑集中，适度分布”的政府数字信息资源交换平台。

3.人员

（1）培训

加强各机构管理人员对信息整合系统的理解，树立基于知识管理的全新行政管理理念，包括知识共享及创新等方面，做到收到信息不耽误，及时高效的决策，及时的回应民众，满足民众对有关信息的需求，避免出现预料外或灾难性的后果。

（2）绩效

网络平台的管理需要高素质的团队，以作为政府网络信息共享工作提供有力的技术指导，此类政府工作人员考核绩效，就应该关注其是否把握好自留信息与共享信息效用的编辑替代率等概念，并将此作为对其绩效考核的依据。

（二）外部网络构建。

注重信息收集后的分析挖掘工作，运用知识管理模式为民众提供多项功能，严格减少政府网站单方向信息，对只提供严肃、静态信息部门给予批评规范，避免高成本重复建设现象的发生。普恩斯（J・E・.J・Prins）认为，电子政务就是要使公众在任何地方、任何时候都能方便地获得政府信息与服务，这就要求政府重视电子政务在线服务，做到真正意义上的服务人民。

通过网络形成品牌效应，尤其对主动提供信息的市场主体开放展示窗口，进行链接，通过对信息工具的改善，市场主体即商家可以通过信息网络了解市场供求， 通过信息网络迅速地做出对应决策，改变自己的生产数量和价值。 达到最大限度的市场和资源的优化配置并市场主体之间的博弈是较过去更完整的信息下的博弈。实现基层政府网上采购，我国现在实行的国库集中支付制度就很好的证明了信息化政府可以更有效率地适应市场化，并进一步实现有机发展。

五、监督保障体系

（一）财政保障。

《中华人民共和国电子政务法》专家建议稿在多处考虑到电子政务的运维资金，第十九条要求年度报告必须包括电子政务运行维护资金的使用的说明，第五十条电子政务运维资金应当在部门预算中单独列出并由各级财政予以保障，第五十五条对不为电子政务项目提供运维资金保障部门的主管部门人员依法给予行政处分。

（二）公民监督。

民众通过查询当地政府的评级和排名，了解该政府对信息处理的真实、公开水平，可以选择线上和线下的咨询，通过上线率了解网站的日常工作情况，这种民众“用脚投票”的方式很大程度上对政府工作产生了监督效果。美国学者库珀（Phillip J・Cooper）曾作出评论，“一个民有的政府如果没有广泛的信息通道，或者公民没有得到这些信息的方法，那么，这个政府只能是一场闹剧或悲剧或者二者兼而有之的结果。”

六、信息安全

信息安全工作须着重从以下三方面入手：其一，建立关于信息安全的一系列法律法规体系，做到有法可依，依靠法律的强制力来规范、协调公众的信息行为，构建属于信息化的第一道防线。其二，加强信息安全监管，从组织和制度角度入手制定安全规划、风险管理、应急计划，进行安全教育培训，完善安全系统评估以及安全认证等程序。其三，提高技术防范，对重要信息采取加密的方法实施保护，完善信息确认技术、网络控制技术、计算机反病毒技术等。

参考文献：

[1]Elaine Ciulla Kamarck，Joseph Nye. ： Democracy in the Information Age[M].

[2][德]马克斯・韦伯《经济与社会》（上卷），商务印书馆，1997.

[3]Manuel Castells， Information technology， globalization， social development， UNRISD discussion paper No.114， September 1999.

[4]简・芳汀.构建虚拟政府[M]，北京：中国人民大学出版社，2004.

[5]司有和.行政管理学[M].重庆：重庆大学出版社，2003.27.

[6]康虹，王敏.从知识管理视觉整合政府网络信息资源的模型[J].情报杂志，2008，（3）.

[7] J E J Prins. Designing E Government： on the Cross roads of Technological Innovation and Institutional Change[M].Kluwer Law International， 2001，92.

[8]徐晓林.政府信息化对社会变革的影响[N].光明日报，2002，（11）.

[9]电子政务法研究课题组.中华人民共和国电子政务法（专家建议稿）[R].电子政务，2009，（7）.

[10]Phillip J.Cooper. Public Law and Public Administration.2nd edtion [M].New Jersey： Englewood Cliffs，1988.

[11]赵国俊.电子政务教程[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[12]谭芝灵，郭敏.我国行政信息管理理论研究现状与前景[J].中国行政管理，2010（7）.

[13]王之津，谢丽娜，李赞梅.基于知识管理的政府数字信息资源整合模式构建[J].图书馆，2011，（1）.

[14]刘家真，孙刚.我国基层政府部门办公信息化问题研究[J].电子政务，2010，54（32）.