国际正义与国际体制

正义的实现，需要有制度的保障，制度的实施，需要以实力为后盾。一个实行、法治的政府，是国内正义得以实现的制度保证，一个类似于世界政府的国际机构，是国际正义得以实现的制度保证。威尔逊与罗斯福在提出国际正义新观念的同时，都对于国际新体制与世界新秩序有所规划，但是由于种种原因，最终都没有能够得到很好的贯彻。究其原因，一方面是制度本身的不完善，一方面是制度后面缺乏强大实力的支撑以及使用这种实力的政治决心。

威尔逊在“十四点计划”中提出，“必需根据专门公约成立一个普遍性的国际联合组织，目的在于使大小各国同样获得政治独立和领土完整的相互保证”。在他的极力主张下，国际联盟盟约写入了与德国、奥地利、保加利亚、匈牙利、土耳其签订的五个和平条约中。国际联盟会员国承诺遵守“集体安全系统”，维持和平及消弭战争。盟约第十条规定，“国际联盟各会员国对于一切会员国的领土完整和现有的政治独立保证尊重和维护，反对一切外来侵略”；第十一条规定，“凡任何战争或战争威胁”，“皆为有关联盟全体之事”，它应当采取“一切经认为适当及有效的措施以维护各国间的和平”。根据盟约第十二条至第十七条，各国间“可能引起关系破裂的争端”应按下列三种方法之一处理：交由常设国际法庭解决，提请仲裁，或由国际联盟行政院进行调查。在国际法庭作出判决、仲裁人作出裁决或行政院提出报告之后的三个月内，有关各方不得以任何借口诉诸战争。如果某一成员国违背自己承担的义务，冒然开战，就可以对其进行制裁，所有其他成员国将与该国断绝一切贸易往来和财政关系，禁止本国国民与该国国民的一切交往，阻止其他任何国家的国民与该国国民的一切交往，无论其是否为国际联盟的成员国。此外，行政院还将建议各成员国为维护盟约应分别提供多少武装力量。但是，由于盟约中的另外一些规定，使国际联盟难以有效发挥“集体安全系统”的作用。

不同于国际联盟，《联合国》不再要求全体会员国的一致：“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会”；“联合国会员国同意依之规定接受并履行安全理事会之决议”。《联合国》也不要求安理会全体成员国的一致：“安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之”。但它还是留了一个“大国一致”的尾巴。罗斯福在德黑兰会议上设想建立一个包括三个机构层次的普遍国际组织：一个由“联合国家”组成的庞大机构；一个由苏美英中四大国，再加上欧洲两个国家、南美洲、近东和英国自治领地各一个国家组成的执行委员会机构；一个由苏美英中组成的“四警察”机构。1943年12月24日，罗斯福在谈到开罗和德黑兰两次会议时说：“英国、俄国、中国、合众国及其盟国代表了全世界四分之三以上的人口。只要这四个军事大国团结一致，决心维护和平，就不会出现一个侵略国再次发动世界大战的可能。”

在敦巴顿橡树园会议上，美英苏三国代表对于常任理事国拥有否决权，并无歧义；但美英代表认为，如果一个常任理事国是争端的当事国，该国不应享有否决权，苏联代表则认为，在任何情况下不得取消否决权；会议对此未能达成协议。罗斯福在雅尔塔会议上，对安理会表决程序提出折衷方案：对采取和平手段解决争端的“准司法性”问题，安理会常任理事国如系当事国，不得使用否决权；对采用强制手段加以解决的“实质性”问题，如制止对和平的破坏、控制军备等问题，安理会所做的一切决定均需常任理事国的一致意见，不论其是否是争端或冲突的当事国。这一方案被称为“大国一致原则”，又称“雅尔塔公式”，最终写入了《联合国》。

美国在二战后的表现几乎与一战后一模一样。它迅速撤回并遣散了几百万大兵，而且不愿意对自由国家的防务做出任何承诺。直到苏联完成了对东欧国家的军事占领与政治控制，进而威胁南欧和西欧国家的安全与稳定时，以“遏制共产主义”为目标的杜鲁门主义才姗姗出台。1947年3月12日，杜鲁门总统在致国会的关于援助希腊和土耳其的咨文中称：世界已分为两个敌对的营垒，一边是“极权政体”，一边是“自由国家”，每个国家都面临着两种不同生活方式的抉择；“自由制度的崩溃和独立地位的丧失不但对这些国家，并且对全世界都具有灾难性”。针对这种局势，“美国的政策必须是支持各国自由人民，他们正在抵制武装的少数集团或外来压力所试行的征服活动。”“我们必须帮助各国自由人民以他们自己的方式去解决有关他们各自命运的问题。”“我们的帮助应该首先通过经济和财政援助的途径，这种援助对稳定经济和有秩序的政治进展是关系重大的。”“这是美国外交政策的转折点，它现在宣布，不论什么地方，不论直接或间接侵略威胁了和平，都与美国的安全有关。”

5月22日，援助希、土法案经参众两院通过，杜鲁门签署成为法律。紧接着美国政府又提出了援助西欧的“马歇尔计划”。此后，美国改变了建国以来一直奉行的和平时期不结盟的政策，推动成立了北大西洋公约组织。但是，美国在冷战期间始终处于战略上的守势，无论是在欧洲、朝鲜、古巴、越南、安哥拉、阿富汗。尼克松主义的提出，意味着美国从杜鲁门主义所承诺的全球义务上的退缩。1969年7月25日，尼克松在关岛宣布了对亚洲的新政策。其要点是：越战结束后，美国仍将发挥重要作用，并恪守业已承担的条约义务。但除非受到核大国的威胁，美国将鼓励其亚洲盟友自己承担国内安全和军事防务的责任，而美国则避免卷入越南式的战争。美国将不再承担保卫世界自由国家的全部责任，伙伴国家应当更多分担集体安全的责任。由于美国在越南战争后的战略收缩，苏联的全球扩张在1970年代末达到了顶点。柏林墙倒塌，标志着美国获得了冷战的最后胜利。当时洋溢着一片乐观的气氛。1990年欧安会首脑会议签署的《巴黎新欧洲》称，必须把自由、民主、多党制、私有制等作为未来国际秩序中必须采纳的普遍原则，“完整、自由的新欧洲”将作为世界新秩序的“样板”。同年9月，老布什总统首次提出了建立世界新秩序的目标。他说：一种“世界新秩序”是“一种强烈的愿望”，“也是一种机会”。“建立世界新秩序──在新秩序中，把不同的国家吸引到一起从事共同事业，这就是实现人类共同的愿望：和平和安全、自由，以及法制。”

但是，随着海湾战争一百小时地面战的结束，建立世界新秩序的实际进程便嘎然而止。发动侵略战争的萨达姆没有受到应有的惩罚，下野的老布什反而成为前者的暗杀对象。克林顿总统在索马里事件中的决策，对于期盼“建立世界新秩序”的理想主义来说，是一次沉重的打击。美国出兵索马里的目的是给几百万灾民分发救济粮，由于这是联合国的一次紧急救援行动而不是战争行动，美国没有要求掌握多国部队的指挥权。当美军受到出乎意料的人员伤亡时，克林顿立刻决定从索马里撤军。他完全没有想到，这一举措极大地鼓舞了伊斯兰原教旨主义者，而使美国再次处于被动挨打的战略守势。冷战结束造成了一种世界政治的真空，美国及其盟国不去塑造自由民主的世界新秩序，本・拉登及其志同道合者就要趁虚而入，开创他们心目中的“世界新秩序”。他们在全球范围内招兵买马，肆无忌惮地把恐怖主义的魔爪伸到了纽约、莫斯科、北京、新德里和巴厘岛。

美国屡屡在国际政治中陷于被动的防御态势，是由其国内政治的性质所决定的。民主政治在本质上是一种平庸政治、保守政治，具有得过且过的消极性与关注自身的内敛性。伸张国际正义，建立世界新秩序是一种国际“公共财”，需要投入极大的财务成本，一般的国家拿不出这么多的钱，美国能够拿出大部分的钱却只能享受一小部分的好处，而且成功的机会远小于半途而废的可能，任何一个现实主义的美国人(作为理性的经济人)本能地都不会支持威尔逊式的理想主义建构。芸芸众生只有在接受事实的惨痛教训时才会警醒，想到那些深谋远虑的理想主义者的好处。德国潜艇击沉鲁西坦尼亚号轮船，死了许多美国人，导致美国卷入第一次世界大战，威尔逊主义得以出笼。日本联合舰队袭击珍珠港，死了许多美国人，促使美国参加第二次世界大战，罗斯福主义应运而生。“基地”组织制造了“9・11”事件，又死了许多美国人，推动美国领导国际反恐怖主义战争，布什主义崭露头角。美国的理想主义者与现实主义者在先发制人战略上达成一致，使美国在对外政策上从防御转向进攻，这种同仇敌忾的现象，在近几十年中是难得一见的。1991年1月12日，美国国会通过授权老布什总统在必要时使用武力解放科威特的议案，投反对票的有183位众议员和47位参议员；2002年10月10日，美国国会通过授权小布什总统在必要时使用武力对付萨达姆的议案，这次投反对票的只有133位众议员和23位参议员。

笔者曾指出：美国作为当今唯一超级大国，能否带领反恐怖主义大同盟打赢这场“世界之战”，进而开创全球治理的世界新秩序，主要障碍不是狡猾凶残的恐怖主义者，也不是口是心非的同盟者，而是美国国内根深蒂固的孤立主义和单边主义。

现在其他国家的政府需要作出衡量与选择：全球治理的世界新秩序对自己有没有好处，利大于弊还是弊大于利？是鼓励美国人摆脱根深蒂固的孤立主义倾向，担负起为全球治理出钱出力的重任；还是为其设置各种障碍，让美国人失去耐心后从世界主义重新回归美国主义。在最近围绕伊拉克危机进行的全球大辩论中，与美国有特殊关系的长期伙伴国―――英国、澳大利亚，由中右翼政党掌权的西欧国家―――西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦等，刚刚从专制枷锁下解放出来的东欧国家―――波兰、捷克、匈牙利、阿尔巴尼亚等，中国周边的美国盟国―――日本、韩国、菲律宾、新加坡以及台湾当局采取的是前一种态度，它们支持美国在建立世界新秩序中发挥领导作用，自己则有多少力出多少力，甘于为美国敲敲边鼓、跑跑龙套；法国、德国和俄罗斯则采取了后一种态度，他们希望用多极化来抗衡和削弱美国的霸权(即领导权)，使自己能够与美国在国际事务中平起平坐、分庭抗礼。在伊拉克战争爆发前的舆论争夺中，后者似乎占了上风，使美英联军没能得到联合国安理会的授权。在伊拉克战争基本结束，面对伊拉克人民欢迎联军萨达姆政权的场面，法德俄一方似乎又转到了下风头。法德俄等国的学者、舆论和政治家正在认真反思自己的态度和立场。

在美国的军费开支等于其他大国的总和，独家拥有超级航空母舰、隐形飞机、全球轰炸和全球兵力投送能力、网络中心战手段，而其他国家也拿不出什么像样的旗帜来替代威尔逊主义、罗斯福主义乃至布什主义的情况下，构建一个没有美国积极参与或者针对美国的，以国际正义为准绳的国际体制，纯粹是一个海市蜃楼式的乌托邦。法德俄的做法既不能提升联合国的权威，也不能增进自身的国际地位，只会导致以下的三种可能性：其一，启动一场新的意识形态冷战，世界格局大动荡、大分化、大改组。其二，继续维持旧的国际秩序，每一个国家口头上都高唱人权、和平、发展，实际上却各行其是、为所欲为，国际社会对于卢旺达、印度尼西亚那样的种族屠杀和暴行束手无策。其三，法德俄的如意算盘是我决策，你出力；我请客，你付账。德国在前南问题上就是这样做的，自己率先承认斯洛文尼亚独立引爆巴尔干火药桶，最后则要美国出兵收拾残局。这样一次两次还可以，要让它成为一种常规和惯例，除非美国人全是傻子。其最终结果是鼓励美国的孤立主义和单边主义，使建立世界新秩序的希望成为泡影。

中国这一次的态度介于美英日与法德俄之间，确实做到了韬光养晦，明哲保身，谁也不得罪。但是从长期的角度来说，惟有中国才能对美国的世界领导权构成挑战。在今后五十年至八十年内，中国的综合国力有可能赶上美国，届时，中国是替代美国的角色，成为全球治理的主要出资国，还是在美国主导的国际体制中“搭便车”，继续享用由他人提供的国际“公共财”？从历史上看，美国在19世纪末已经成为世界第一经济大国，但是在此后的半个世纪中，它继续在英国主导的国际体制中“搭便车”，并没有急于承担世界领导者的重任。而21世纪下半叶的中国又不同于20世纪上半叶的美国，即使中国国民收入和财政收入的总量超过了美国，平均分摊到每一个人身上，还不到美国人的五分之一。如果说中国已经基本完成了国际角色的转换―――从世界秩序的造反者和革命者到参与者和改革者，那么国人还应当更加清醒地认识到，在整个21世纪中，中国还不具有主导国际体制的实力，更不宜甩开美国及其全球盟友，扮演维护国际正义的“独行侠”。